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浅析征地拆迁项目审计中的风险点及防范措施
郑章清 吴浪 王欣(湖北省武汉市洪山区审计局)
 
【时间:2011年03月01日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    随着城市化进程的加快,城中村改造快速推进、市政建设项目增多,征地拆迁已成为当前城市建设的一个重点,同时也成为一个难点和热点。征地拆迁安置补偿领导关心、群众关注,直接关系着社会的和谐稳定、城市经济的发展。因此,各级党委政府十分重视,要求审计机关加强拆迁资金审计监督,督促拆迁补偿安置政策落实,切实维护拆迁群众的合法权益。从实际情况看,征地拆迁中存在拆迁程序不到位、拆迁资金管理不规范等问题,审计监督难度大,审计风险高。笔者结合自己工作实践,就征地拆迁项目审计中的风险点及防范措施谈几点粗浅的见解。
    一、当前征地拆迁项目审计存在的风险点
    一是征地拆迁手续不齐带来风险。项目立项没有得到有关部门的批准,用地规划未得到许可,未取得土地使用权批文,没有取得征地拆迁范围红线图及相关手续,有的甚至没有拿到拆迁许可证,未进行公告,有关部门为了赶进度,及时交地,等不及批复即开始拆迁。地方政府为了确保征地拆迁资金的安全高效运行,要求审计机关即时开展跟踪审计。这很可能造成国家审计机关对一宗非法的征地项目,一个未取得拆迁许可的拆迁的行为保驾护航,给国家审计带来巨大的审计风险。
    二是事后审计难核实产生风险。目前,征地拆迁项目审计大多是以事后审计为主,房屋拆除完毕,拆迁工作已结束,现场核实的条件已不复存在,尤其是无产权房屋的实际面积、房屋结构、成新、装饰装璜等真实性很难考证,审计人员难以判断每个拆迁户的补偿标准是否合规,补偿金额是否符合文件规定。审计时只能是以账核数,就资料核对资料,很难对拆迁单位提供的数据、资料的真实性、准确性进行全面考证,无法对拆迁安置补偿协议、安置补偿清单所列内容的真实性、准确性进行全面核实,从而难以对拆迁资金的使用管理进行全面的监督而产生审计风险。
    三是审计内容不全造成风险。由于征地拆迁审计缺少统一规范的流程,审计内容也是各自为政,从事征地拆迁审计的人员大都是会计,缺乏造价、测绘、评估、法律等方面的专业知识,对一些事项的内容没有深入调查。目前审计人员通常把测绘报告、评估报告,项目拆迁安置补偿实施细则、政府部门出具的证明等资料直接作为审计依据采用,受专业知识、管理权限的局限,审计没有对这些依据的产生程序、内容的真实性、准确性、合规性进行延伸调查。有的地方出现的测绘单位、评估公司出虚假报告,投资管理单位、拆迁管理部门、拆迁公司、拆迁户相互勾结骗取国家拆迁资金的现象,从一定程度上反映了审计内容不全、监控不到位,给国家审计造成风险。另外,征地拆迁原始材料不完整、内容不全也隐藏着腐败风险。
    四是审计依据的政策标准不明确导致风险。经过近十年的发展,现行的拆迁管理办法、细则规定的拆迁补偿费标准与当前的市场价格相差甚远,增大了拆迁难度。为了完成拆迁任务,政府往往以专题签报或会议纪要的形式提高拆迁补偿标准,项目拆迁安置补偿实施细则也都大幅度地提高了各种补偿标准。这些补偿标准虽符合客观事实却不符合现有的各种拆迁政策规定,审计如直接把政府的签报、会议纪要、安置补偿实施细则作为标准依据,就有法不依、执法不严之嫌;如果按现行的各种拆迁政策标准规定执行,令审计很难找到政策依据,给审计监督带来较大的困难,从而导致拆迁工作将无法进行,影响重点项目的建设,甚致引发社会不稳定因素,从而增加了审计风险的系数。
    五是审计结果不准确引发风险。受体制编制的限制,基层审计机关的人少事多的矛盾非常突出,审计力量严重不足,大多数征地拆迁跟踪审计委托社会中介组织进行,社会中介组织特别是审计人员中没经过专业的拆迁审计培训、征地拆迁相关专业知识欠缺、技能不高、风险意识淡薄等情况较为突出。受人员职业道德素质、知识结构、对法律法规认读能力等综合素质的影响,对征地拆迁审计有的重要事项不能查深、查透、查实,也可能出现漏审、错审现象。更有甚者社会中介组织不遵守审计纪律,违反廉洁从审规定,造成审计结果不准确、不客观、不公正,使审计质量不高,加大了引发审计风险的可能。
    二、征地拆迁项目审计风险点的防范措施
    (一)改变审计模式,建立跟踪审计制度。建立和健全征地拆迁资金跟踪审计制度。从入户调查收集被拆迁房屋资料前期摸查阶段介入,全程参与实地测量、评估、补偿面积核定、补偿金额计算、补偿协议签定、补偿款支付,跟踪审计拆迁补偿的全过程,重点跟踪审计拆迁补偿的真实性、准确性,对拆迁资金的拨付使用情况、项目进度等情况实施全程跟踪监督。如此,一是可以促进拆迁管理工作规范化,及时纠正拆迁过程中的错误行为,促进拆迁工作人员依法办事,避免拆迁工作人员和被拆迁户相互勾结套取补偿资金的现象,在源头上及时防范和遏制腐败行为的发生。二是可以确保补偿资金及时发放到位,保障被拆迁户的利益,维护社会稳定,提高拆迁资金的使用效益。三是针对被审计拆迁项目存在的问题,能够及时提出具有建设性的意见建议,并督促整改落实到位,从而降低审计风险。
    (二)严格拆迁程序审查,促进依法拆迁。严格征地拆迁项目合规、合法性的审查,严把拆迁许可审查关。审计组要严格审查建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁补偿安置实施细则等相关文件,核查拆迁项目是否经过测量、评估,测量、评估、拆迁代办等单位的资质是否符合规定,确保征地拆迁项目的合法性。加强对拆迁实施过程的监督和检查,规范拆迁补偿程序。关注拆迁补偿程序是否合规,是否取得拆迁许可证,拆迁手续是否齐全,拆迁补偿和安置补偿是否公告,公告是否遵循公开、公正、透明的原则,公告的内容是否全面。从而推动拆迁管理工作规范,提高拆迁工作效率,促进拆迁管理工作按法律办事,按规矩办事,确保征地拆迁补偿程序依法、文明、和谐,从而预防审计风险。
    (三)规范审计流程,明确审计内容。各地应因地制宜地制定征地拆迁项目审计管理办法,对拆迁跟踪审计内容、工作流程等进行规范,提高审计质量,降低审计风险。第一,要规范跟踪审计流程,即入户调查→测量评估→谈判签约→审计认定→落实补偿→出具审计报告。具体流程为收取相关资料、审查一户一档资料、入户现场勘测、出具一户一档审计报告、审查拆迁补偿程序、跟踪拆迁补偿资金发放环节、跟踪拆迁资金专户管理,做到跟踪审计始终与拆迁项目进度同步。第二,明确审计内容。主要是跟踪审计拆迁工作程序、拆迁补偿安置政策落实、拆迁专户资金管理。具体跟踪审计六个环节。一是核对拆迁测量、评估报告。对照拆迁项目的红线图、测量报告,对整个拆迁项目的范围、面积、房屋的数量进行审核,防止擅自扩大拆迁范围。核查评估报告的依据是否充分,防止利用中介机构出具虚假报告,骗取拆迁补偿资金的问题。二是审查一户一档资料。对一户一档资料的真实性、合法性进行认定。审核拆迁补偿协议书、拆迁补偿清单所列补偿内容、补偿标准、补偿金额的真实性、合法性与公正性。三是入户现场勘测。对照拆迁补偿协议、拆迁补偿清单所列内容逐项进行入户核查,鉴定其真实性、准确性。四是出具一户一档审计报告单。经资料审查、入户现场勘测复核无误后,对拆迁补偿协议书予以确认,出具一户一档审计报告单。五是跟踪拆迁补偿款发放环节。监督迁补偿资金发放全过程,跟踪拆迁补偿资金到位情况,确保拆迁补偿款发放到拆迁户手中。六是拆迁资金管理。审查拆迁总费用开支的真实性、合法性,资金在拨付的各个环节是否存在滞留、截留、挤占和挪用现象。
    (四)完善规章制度,加强监督管理。为了推进政府重大建设项目拆迁全过程跟踪审计工作,及时总结经验和解决工作中遇到的问题,建立项目拆迁全过程跟踪审计例会制度,是一个不错的选择。一是通过例会制度,可经使审计局领导统揽全局,及时掌握工作动态,科学统筹相关工作,促进审计工作的整体有序推进;二是能形成审计经验共享机制,为各审计组搭建相互交流、集思广益的平台,理顺工作思路,有效解决工作中碰到的普遍性问题,规范审计操作,提高审计质量;三是可以促进拆迁审计工作规范性建设,通过例会探讨、议定和交流,可以就总结归纳一些成熟的经验做法,用制度的形式规定下来,来规范审计实施全过程,有助于提高项目的综合管理水平,降低审计风险。
    (五)加强培训,提高审计人员综合素质。审计质量与审计风险成反比例,审计质量越高,审计风险产生的机会也就越少。提升审计质量主要依靠审计人员,依赖于审计人员综合素质的提高。一是加强审计人员业务技能素质培训。审计人员的业务素质、专业判断能力和职业道德素养是提高审计质量的源动力,也是审计事业发展的基点,因此,审计机关应每年应组织一次审计人员的法律法规、查帐技能的培训,增强一线审计人员在复杂环境中发现、处理和解决问题的能力,二是快速掌握运用先进的审计技术。审计机关要定期组织现代审计技术的学习培训活动,使审计人员充分掌握现代审计技术,对会计资料进行快速的处理,争取在有限的时间内获取最充分的审计证据,掌握拆迁中第一手资料。三是加强审计人员职业道德修养的教育。按照审计职业道德要求规范审计行为,使审计人员忠实地履行审计职责,做到依法审计、客观公正、实事求是地处理问题,为审计工作的质量提供必要保障。四是强化审计廉政纪律的约束。按照审计“八不准”的要求,建立事前、事中、事后全过程的监督约束机制,加强审计人员廉政纪律约束。(郑章清 吴浪 王欣)
    
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