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基层审计机关开展政府投资项目工程造价审计存在的问题及对策
李平(湖北省宜昌市审计局)
 
【时间:2011年02月21日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    近几年来,各地审计机关逐步加强了对政府投资建设项目工程造价审计的力度,为国家节约了大量的建设资金,有力地配合了国家有关部门规范、整顿建筑市场秩序,以及工程建设领域反腐败工作。这有力地推动了对政府投资建设项目的审计监督,从过去单纯依赖于基本建设竣工财务决算审计,逐步向工程预算、结算造价审计的纵深发展。但是,在开展政府投资项目工程造价审计的实践中,遇到许多值得审计人员认真思考和亟待解决的问题。
    一、当前开展政府投资项目工程造价审计的现状
    当前各地审计机关普遍开展了政府投资建设项目工程造价审计,有些地方得到了党委、政府的大力支持,取得了一定的审计成果,使这项全新的审计事业得到长足发展。但总体来说都还处在摸索阶段,有些地方至今刚刚起步。从审计内容来说,已突破了过去单纯的建设项目概算执行情况及竣工决算审计的范畴,逐步向工程预算、结算造价审计拓展,这是建设项目审计发展的必然要求。从开展建设项目工程造价审计的现状来看,审计机关有着广阔的发展空间,加强工程造价审计有利于进一步深化审计监督的作用。同时也不容乐观,主要表现在审计执法环境不完善,有着极大的潜在审计风险,审计机关专业技术力量差,审计覆盖面较低难以取得显著的审计成果等,特别是极易引起法律诉讼问题。
    二、开展政府投资项目工程造价审计存在的问题
    (一)社会各界对审计机关开展政府投资项目工程结算造价审计认识不足,有待加强审计宣传力度。这突出表现为:一是在审计范围和内容方面, 目前社会各界认为,审计机关主要是对建设项目总预算或概算的执行情况及竣工决算进行审计,而对工程概(预)算及工程结算造价审计属超越权限范围。虽然新修订的《审计法实施条例》第二十条规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算,依法进行审计监督”,但是,对于“单项工程结算”有不少人片面理解为是对单项工程的财务结算,而非单项工程的结算造价。虽然,2020欧洲杯竞猜平台颁布实施的《政府投资项目审计规定》第六条规定‘工程造价情况’属于政府投资项目重点审计内容之一,但是,该规定属于部门规章,法律效力较低。因此,有必要加强新修订的《审计法实施条例》的宣传。二是审计执法主体资格和处理处罚依据方面,目前在工程造价审计实践中,审计机关发现建设、施工单位违反《建筑法》、《招标投标法》、《合同法》等行为,由于审计机关不是这些法律的执法主体,不能依据这些法律进行处理、处罚。
    (二)开展政府投资建设项目工程审计实践中面临着极高的审计风险和严峻的法律诉讼挑战。由于建设项目一般具有投资额大、建设周期长、技术性强等特点,建设工程造价又具有固有的不确定性和多次性计价的特征,建设项目中参建各方为了自身经济利益,特别是施工企业为了追求利益最大化,通常会不择手段来达到自己的目的,使得工程造价审计有极高的审计风险。由此可见,极高的审计风险导致法律诉讼问题已成为政府投资建设项目工程审计的焦点和难点,审计机关正面临全新的考验。首要的是审计机关要规范审计程序,保证审计质量,积极防范审计风险;同时也要努力增进司法部门的理解,争取司法部门的支持。前些年各地审计机关因开展工程造价审计引起法律诉讼的案件屡见不鲜。虽然某些案例最终得到了司法部门的纠正,但整个过程是极其曲折的。究其原因是目前司法界普遍认为,一是要尊重建设工程承包合同双方的平等自愿和真实意思表示,工程价款结算应以当事人约定为依据;二是审计机关实施审计监督的性质是一种行政监督,所作出的审计决定,只对被审计单位即国有建设单位具有约束力,而对于建设工程承包合同的承包人没有当然的法律约束力。法院在审理此类案件时,一般排开审计机关作出的审计决定,而以双方合同约定为依据或由人民法院委托社会中介机构鉴定结果为准。
    (三)工程造价审计专业技术力量薄弱,是开展建设项目审计的瓶颈。目前各地审计机关在地方党委、政府的支持下,纷纷开展工程造价审计,已取得一定成效,但大多都还处在起步阶段。主要困难是缺乏从事工程造价审计的专业人员,这严重制约了建设工程审计的发展。过去审计机关主要是开展财务收支审计,拥有大批精通财务审计业务的能手,但没有配备从事工程造价的专业人员。各地审计机关由于机构编制、经费等问题,目前难以引进新的审计技术力量,一般都抽调现有审计人员采取短期培训的方式,虽然有些同志能够开展工作,但由于跨专业领域,面对工程造价审计的复杂局面就显得力不从心。由于专业技术力量薄弱,如果存在建设、施工单位恶意串通提供虚假资料,审计人员不能很好地“去伪存真”,不能将“水份”挤到合理的程度,则容易出现较高的审计风险。同时,在社会上临时聘请专业人员工作,也不容易较好地控制其审计质量,其工作成果只能由审计机关负责。审计人力资源不足制约着建设工程审计事业的发展。
    (四)存在诸多的外部矛盾,审计执法环境并不宽松。
    审计机关开展建设项目工程造价审计,必然要触及到多方面的利益,不仅包括与建设项目直接有关的建设、施工、设计、监理、物资供应等单位,而且与建设行政主管部门、招投标监督管理部门、工程造价管理部门、财政部门、社会中介组织等都会在不同层面上存在着矛盾。其中最为直接的是与施工单位有着很大的利益冲突。特别是基层审计机关,所面临的是一种特殊的社会群体,即多为借用合法施工企业资质的个体包工头,他们不像国有施工单位领导和财务会计人员多年接受财经法规的教育和约束,其思想道德、业务素质较低以及追求个人利益最大化的出发点,往往会使得审计工作无法正常开展。同时,建设行政主管部门、工程造价主管部门、招标投标监督管理部门以及财政部门等,在行使各自不同的职权时,都会与审计机关在权力交叉点发生一定的矛盾。另外,随着社会中介组织的发展,各类工程造价咨询机构,占领着极大的工程造价审价市场。这些审价机构凭借建设行政主管部门颁发的工程造价咨询单位资质和专业技术力量,往往得到司法部门的支持,这样经常出现社会中介组织出具的鉴定报告实质上否定审计机关作出的审计决定的情况。
    三、审计机关做好政府投资项目工程造价审计的对策
    (一)加强新修订《审计法实施条例》的宣传,理直气壮地开展政府投资项目工程造价审计。新修订《审计法实施条例》第二十条明确规定了审计机关可以对政府投资建设项目的‘单项工程结算’进行审计监督,审计机关应加大宣传力度,向社会各界澄清少数人的片面理解,理直气壮地开展政府投资项目工程造价审计。
    (二)加强与相关主管部门的沟通与协调,特别是争取司法部门的支持。审计机关要积极加强与建设行政主管部门、招标投标监督管理部门等相关管理部门的沟通,在各自的职权范围内共同做好建设项目的管理、监督工作,特别是争取司法部门的理解和支持。
    (三)整合审计人力资源,扩大审计覆盖面,注重提高审计干部队伍自身素质。目前审计机关主要通过业务培训来培养工程审计人员,建议从社会中介审价机构中选择政治思想强、业务水平高、职业道德水准高的注册造价工程师到审计机关工作,采取“传、帮、带”的方式,迅速打造一支既精通工程造价又熟悉审计知识的干部队伍。在审计实践中,对于政府投资的基础性、公益性项目,一般由审计机关直接审计;对于竞争性投资项目,可以招标选择优秀的社会中介审价机构进行委托审计;对于投资额较小的项目由社会中介审价机构完成。审计机关通过业务质量抽查,加强对工程造价审价市场的监管。通过整合审计人力资源,扩大审计覆盖面,提高审计效果。
    (四)完善审计项目主审负责制和审计质量三级审理制度,积极规避审计风险。建设项目工程造价审计应进一步完善主审负责制,对于重大审计项目可以采取内部招标的办法确定项目主审人员,并由主审人员自主配备助理审计人员,这样有利于选择优秀的审计人员担任项目主审,同时也增强了主审人员的责任心,有利于项目主审人员对审计质量的全过程控制,积极防范审计风险。降低审计风险的另一条重要途径是,在审计机关普遍实行审计质量三级审理制度,即由项目主审负责人、处(科)室负责人、审计机关总审计师或专职审理机构分别进行审计质量审理,并划分不同的审计责任,强调审计质量审理并不免除项目主审人员的责任。通过这些措施,一般会有效地防范审计风险,园满地完成建设项目工程造价审计任务。(李平)
    
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