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浅谈经济责任审计中投资审计的切入和结合
方丽强(浙江省建德市审计局)
 
【时间:2011年02月18日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    近年来,随着我国经济社会的高速发展,各级政府不断加大对市政交通、环境保护、民生保障、公共安全等方面的基础设施建设的投入,以解决经济社会可持续发展的瓶颈。与此同时,对上述政府投资项目的建设和管理也已经成为地方政府各部门、单位的重要工作之一,领导干部经济责任也就不仅体现于对财政财务收支的管理责任,更体现于对负责实施的政府投资项目的决策、建设和管理责任,对领导干部经济责任审计也不可避免的涉及了更多的投资审计内容。因此,领导干部经济责任审计必须切入并结合投资审计,才能客观、全面的反映问题,有效地发挥审计“免疫系统”功能。
    一、领导干部在项目建设过程中承担的责任和存在的问题
    作为组织实施项目建设的业主单位,各级政府、部门、单位的领导干部在项目投资建设的各个环节,往往承担着决策、审批和管理的职权。与之职权相应地,领导干部也应作为主要责任人为其作出的决策、审批和管理行为承担一定的责任,其中作为法定代表人的领导干部还应作为第一责任人。然而,由于部分领导干部在政府投资项目管理意识上存在着盲点,项目投资建设过程中往往有着急功近利的思想,以及任意决策、随意审批、疏于管理等行为,导致了政府投资的极大浪费。从近几年审计情况来看,由于领导干部的责任导致政府投资浪费的现象主要有以下几种现象:
    一是项目立项缺乏必要论证,任意决策,导致形象工程、政绩工程。“为官一任,造福四方”,这本是一件好事,但部分领导干部却急功近利,急于通过项目建设来为自己树丰碑、立政绩,于是绕过了必要的项目论证,仅凭个人决策就开建工程。有些项目即使举行了论证会,但由于事先领导定了基调,论证也仅仅形式而已。于是,一些形象工程、政绩工程纷纷出笼,最终非但未得到群众的认可,还造成了政府资金的极大浪费。
    二是项目建设违反规定程序,先建后批,导致项目搁浅、投资浪费。随着国家对项目投资中环保、土地、规划等事项审批的进一步规范,项目建设都必须严格按程序先批后建,否则就很容易因为审批事项搁浅而导致工程搁浅。例如,某固体废物垃圾处理中心项目在未得到有关部门批准即行开建,在投入资金1700余万元后终因上级有关部门的叫停而搁浅停工,最终项目撤销导致前期投入的政府资金全部浪费。
    三是项目管理不规范,投资控制不严,导致项目投资非正常增加。虽然近几年各级政府不断出台各类项目管理规范性制度,进一步强化了项目监督管理,但审计中仍发现有些工程无立项、无概算,导致投资控制无据可依;少数项目未进行招投标或是虚假招标、转包、违规分包;有些施工合同签订不严谨,存在漏洞,导致政府资金的损失;少数项目业主在项目建设中未严格审核工程变更,甚至随意迁就施工单位的变更申请;有的工程由于建设过程中管理不善,存在质量缺陷,导致工程无法交付使用,或远未达到设计使用年限就破损重修。
    四是财务核算管理不规范,导致项目资金被随意挤占、挪用、滥用。部分项目未建立资金管理内部控制制度,项目支出审批不严,甚至有骗取、套取项目资金行为;一些项目未按国家规定的基建会计制度进行项目投资财务核算、竣工财务决算等,使项目投资成本数据不准确,资产交付不清晰;少数项目业主单位将项目资金当做“唐僧肉”,随意挤占、挪用、滥用,甚至使用项目资金大发奖金、补贴等。
    上述项目投资过程中存在的问题,作为评价领导干部任期经济责任和履职情况的手段,经济责任审计是无可回避的。但由于项目投资过程异于一般财政财务收支,需要专业的人员和专业的知识才能完成审计任务,而这正是投资审计的优势。
    二、投资审计切入经济责任审计的可行性和切入点
    (一)经济责任审计与投资审计有着共同的审计目标
    经济责任审计的目的是为了加强党政领导干部的管理和监督,投资审计的目的是规范和监督政府投资项目的建设和管理,两者看似毫不相关,但实际却有着共同的目标,即都是为了保护“人”的安全和“资金”的安全。经济责任审计中的“人”主要是领导干部,投资审计中的“人”则不仅包括领导干部,还有一般管理人员;而经济责任审计和投资审计所要保护的“资金”则同样都是财政资金。因此,在目标一致的情况下,经济责任审计和投资审计相互结合是完全可能也是必要的。
    (二)经济责任审计质量提升的要求是投资审计切入的前提条件
    对于承担一定项目投资任务的各级政府、部门、单位,实施领导干部经济责任审计如不涉及项目投资审计,就意味着无法通过审计客观、全面地评价一名领导干部的经济责任和履职情况,也意味着这样的经济责任审计在质量上是存在瑕疵的。刘家义审计长曾在不同会议或场合上多次提出,我们的审计工作要积极开拓创新,努力改进工作方法,不断提升审计质量。而随着“十二五”计划的即将实施,项目建设仍将是改变我国落后的基础设施、改善投资环境的重头戏,也是各级政府、部门、单位领导干部的一项重要工作,切入投资审计无疑是提升经济责任审计质量的本身要求和有效途径。
    (三)投资审计专业人员和专业知识水平为投资审计切入提供了基础保障
    近年来,随着各级审计部门对投资审计的越来越重视,投资审计专业人员不断地充实到审计部门之中,尤其一大批具有建筑工程、造价咨询等丰富工作经验的专业人才的引进,改变了以往投资审计在专业人员和专业知识短缺的困境,也使投资审计部门在完成本部门工作的同时,能抽出人员切入经济责任审计中去。此外,社会审计尤其是项目投资造价咨询中介机构的发展、力量的壮大和市场的规范,也为投资审计切入经济责任审计提供了更强有力的专业人员和专业知识保障。在涉及投资审计内容,政府审计部门和社会审计力量可以进行更好的合作,从而使投资审计顺利切入到经济责任审计之中。
    (四)审计实施方案的合理编制是投资审计切入经济责任审计的切入点
    编制审计实施方案是实施审计的最重要环节之一,方案编制的是否合理也是保障审计目标是否能顺利完成的重要因素。而在方案编制过程中,针对经济责任审计和投资审计的不同要求、不同特点,合理确定审计范围、审计内容、审计重点以及审计措施,对决定投资审计是否能顺利切入经济责任审计,与其相结合,并发挥作用至关重要,否则则很容易导致里外两张皮不能粘合的情况。因此,投资审计顺利切入经济责任审计,合理编制审计实施方案是最重要的切入点,其他审计程序的实施都将以此为基础。
    三、经济责任审计中切入并结合投资审计应注意的几个方面
    (一)合理编制审计实施方案和组织审计人员
    合理编制审计实施方案是投资审计切入经济责任审计的切入点,也是两项审计工作成功结合的首要环节。一般来说,一个好的审计实施方案需要务实有效,可操作性强且能规避一定的审计风险,因此我们在编制审计实施方案时要充分考虑经济责任审计和投资审计各自的优势、特点、侧重,比如在审计范围上不能局限于该领导干部所在部门、单位,还应延伸到其担任主要负责人的项目指挥部、项目建设领导小组等非法人单位;在审计内容上除了财政财务收支外,还要将领导干部在项目投资决策、审核审批、建设管理过程中的各类事项列入其中;审计重点也要根据审前对该领导干部在财政财务管理和项目投资管理中重点环节的调查情况分析确定;而审计措施更需要结合审计时间、审计组可用人力和物力资源、被审计单位内部控制管理情况以及投资项目的复杂程度等分析确定。此外,在审计人员的组织上,要充分发挥政府审计、社会审计、乃至被审计单位内部审计人员等各类审计人员优势,尤其是吸收投资审计专业人员负责项目投资审计内容,并按照审计事项和审计组成员专业类别的不同进行人员的适当搭配、分组,实行“大兵团”和“小分队”相结合的作战方式。
    (二)选择合适的投资项目和管理环节
    近年来,许多单位所负责投资的项目每年不止一项,往往是好几项,领导干部任期一届五年,项目就有十数项。如全部列入审计范围,由于时间、人员上的原因经常是不可能,而且由于项目建设环节多、资金量大,蜻蜓点水不仅不易发现问题,还容易导致审计风险。因此,我们需要结合经济责任审计的目标,根据时间和人员的总体安排,有选择性的确定一些需审计的重点投资项目和重点环节,采取重点突破的方法,查找分析领导干部在投资过程中的经济责任。例如,我们可选择政府比较关心,群众比较关注的一些重点项目;也可通过前期了解,选择项目内控管理不健全、容易出问题或者群众有反映的项目;还可通过查找已有资料,选择之前从未检查、审计过的项目。在环节选择上,可以分析领导干部在某个环节的作用和影响程度来选择重点环节;也可通过查找、了解和分析近几年领导干部容易出问题的管理环节,选择作为重点环节进行审计。总之,选择合适的审计项目和环节,比因摊子铺地太大而降低审计质量,往往会事半功倍。
    (三)创新审计工作方法和工作思路
    两项审计工作的结合以及“大兵团”作战的方式,意味着我们要在审计过程更加细致认真,而且要善于发现问题,并提高工作效率。在这样的前提下,必须适当创新一些审计工作方法和工作思路,才能在有效地完成审计任务的同时提升审计质量。例如,建立审前审计组内部成员知识交流机制,各组员结合自身的专业擅长以及经济责任审计与投资审计的不同特点,为其他人讲解交流专业知识和本次审计的注意点,以提升审计组成员的综合业务水平和查找分析问题的能力;广泛采用计算机AO审计方法,除了对财政财务数据进行分析外,还利用AO的分析对比功能将所选取投资项目的建安成本支出、材料设备价格等各类数据以及投资控制环节进行分析对比,从中发现问题;采取不间断的三人循环式工作制度,对每个需审计的投资项目或其他事项采取三人一组同时审计,一个项目结束后留由其中一人整理审计资料并撰写审计工作底稿等审计文书,另两人则开始下一个事项的审计,该事项审计结束后照样留其中一人整理资料和撰写报告,前面已完成资料整理和审计文书撰写的组员则与小组内另一人重新开始又一个事项的审计,如此循环反复,提高工作效率,克服两项审计工作结合后审计事项多,尤其是投资项目多、管理环节多的问题;此外,还可根据审计方案的需要,结合经济责任审计和投资审计不同特点,开拓思路,采用多种方式进行审计取证,如通过现场查勘和测量,核实工程量和成本支出核算的可信度;通过随机发放调查表向公众调查或召开座谈会的形式了解社会对项目投资的认可度及投资绩效;通过模拟操作和分析来了解项目投资过程中未规范操作环节造成的影响度和损失估算等等。
    (四)注意数据信息的交流和数据的关联性
    由于审计事项和审计信息量的增加,以及审计组规模的扩大,为提高审计工作效率,审计过程中如采用“大兵团”下“小分队”的方式,由若干的小组分别负责不同的审计事项,各小组采集的信息数据往往会在审计任务即将结束时才会汇总和交流。但对于同一领导干部负责的经济工作,无论是财政财务收支还是项目投资,其数据往往是有关联的。在以往的审计中就发现,某单位在基本经费户中,招待费用和办公费用控制较严,各项支出均未超过指标,但对其负责的项目投资进行审计的过程中发现,很多不符合项目投资内容的而且本应在单位基本户中开支的各类费用放入了项目建设指挥部中开支,违反了项目资金专款专用的规定。还有,某单位在年终时支出指标基本无结余,但账户上却有数十万元留存,最后查出单位擅自挪借了其负责的建设工程资金100万元,而且两边均未入账。类似情况还有很多,尤其是在部分乡镇、街道,项目投资管理和财务核算往往不规范,项目投资和行政经费也未单独核算,很容易导致相互挤占、挪用经费的情况。对于此类情况,如果不注意数据信息的及时交流以及数据关联性的审查,得出的结论往往是片面的、不正确的。因此,审计组可以定期(最好是短于三天一次)召开内部信息交流会议,对有疑问的、与其他小组审计事项相关联的或者已经发现的问题进行交流、分析,并提出下一步审计措施及相互配合审查的方案,以更好地完成审计任务。
    (五)注意审计报告内容的融合和提升
    审计报告是我们审计成果的体现方式之一。但由于经济责任审计和投资审计的关注点还是存在一些不同,因而在审计结论反映、审计评价意见上也有可能存在不同。因此,在撰写审计报告时,要按照审计目标和审计实施方案,围绕着领导干部在其负责的单位管理、投资建设等经济活动中所承担的责任,对审计组各小组以及组员的审计成果进行融合,达到定性口径统一,衡量标准一致。
    此外,在审计报告的提升方面,可以适当创新,引入评价指标体系,利用已取得的审计成果,通过设置指标、分值,采用百分制,对被审计的领导干部进行综合评价打分,形成一个可以衡量的具体分值,作为审计报告的附件,供上级领导和组织部门参考。这样,可以避免因审计报告内容过长、语言表述太专业、反映问题太抽象,组织部门无法衡量和比较的问题。(方丽强)
    
    
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