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关于专项审计调查的思考
熊晏锋(安徽省宿州市审计局)
 
【时间:2010年08月18日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
     
    目前,专项审计调查的地位和作用日益突出,已成为审计机关工作中的重中之重。有的地方出台了实施意见,有的要求审计调查项目要达到一定比例,并相应加大了考核的分值,这些都说明了当前专项审计调查的重要性。其实专项审计调查并不是新生事物,早在1996年2020欧洲杯竞猜平台就发布了《审计机关专项审计调查实施办法》,2001年中华人民共和国2020欧洲杯竞猜平台令第三号《审计机关专项审计调查准则》和2006年新修订的《中华人民共和国审计法》发布,对专项审计调查从法律法规方面都进行了规范,但时至今日,专项审计调查在审计实践中尚存在一些分歧和困难,制约了专项审计调查在全面履行审计监督职责、发挥审计监督建设性作用。
    一、当前专项审计调查中出现困境
    (一)项目计划“被”安排,资源和力量有效配置难
    当前,审计机关开展专项审计调查主要有两类:一类是审计机关履行审计职责,法律赋予的与国家财政收支有关的审计事项,这类审计调查是审计机关主动开展审计调查,基本能纳入审计计划管理;二类是因特定目的,本级政府交办、上级审计机关统一组织或者授权的特定事项,这类调查事项基本带有突然性,难以纳入计划管理,是审计机关被动接受任务,但在审计实践中,地方审计机关开展的专项审计调查,主要是第二类项目,以我市开展的近三年专项审计调查为例,几乎全部为上级审计机关交办项目,仅有一项也是审计和审计调查相结合。这就导致专项审计调查资源和力量不能有效配置,审计调查质量不高。由于审计机关被动接受专项审计调查任务,年初未纳入计划管理,一方面在安排审计力量时无法根据调查事项特点、审计人员特长而合理组织审计调查组,从而无法从审计力量方面保证调查质量。另一方面,审计调查任务重,时间紧,审计人员根本无法按正常审计程序开展审前调查、制定审计实施方案和审计取证,造成审计调查准备工作不足、取证不够充分,不能对调查事项详细地、系统地、全面地占用审计证据,难以形成反映调查事项全局性、普遍性、倾向性的问题,不能做到“点”和“面”的有机结合,审计调查质量不高、高度不够,不能从发现事物的现象中,揭示事物的本质,发现问题的规律,难以在更高的层面上发挥建设性作用。
    (二)审计法和专项审计调查准则规定相悖,调查结果上报难
    《中华人民共和国审计法》第二十七条规定,审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项,向有关地方、部门、单位进行专项审计调查,并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。审计法强调审计调查结果报告应向本级人民政府和上一级审计机关同时报送。而《审计机关专项审计调查准则》根据审计机关接受专项审计调查项目来源分别作了不同规定,一是本级人民政府交办的专项审计调查项目,审计机关自行安排的专项审计调查项目,可以将调查结果报告本级人民政府和上一级审计机关;二是上级审计机关统一组织或者授权的专项审计调查项目,审计机关应当将调查结果报告统一组织或者授权的审计机关,此规定明显与审计法规定相悖。在审计实践中,作为政府组织部门的审计机关,很难实现不通过地方政府同意就上报重大事项专项调查报告。以我市2009年开展政府投资保障性住房审计调查为例,原专项审计调查报告反映八个问题,经政府负责人批阅后,仅向上一级审计机关报告三个问题。
    (三)专项审计调查流于形式,调查结果运用难
    专项审计调查主要目的是对经济生活中出现的普遍性、倾向性问题,从法规、制度和政策上提出有针对性的意见和建议,促进宏观调控,为社会主义市场经济发展服务,为领导决策服务。但在审计实践中,专项审计调查成果没有发挥出应有的作用,导致这种情况原因主要有二个:一是主观上由于一些地方政府领导原因,政府交办的专项审计调查事项,往往有特定的主观目的,当调查结果与其相左时,审计成果基本不予采纳运用;二是客观上专项审计调查报告质量不高,未能从更高的角度对调查事项进行观察、分析和判断,提出建设性意见和建议,为党政领导决策当好参谋;也未能使微观层面上升到体制制度的宏观层面,不能使反映出问题在整个社会领域内得到有效规范和妥善解决,审计建议可操作性不强,未能引起社会广泛重视。
     (四)专项审计调查投入不足,调查质量保障难
    目前审计机关审计经费由本级财政负担,而基层财政为吃饭财政,除人员经费外,安排的审计经费相当有限,地方政府基本是不断追加专项审计调查任务而不追加经费,巧妇难为无米之炊,因经费的限制,很多调查事项不深不透,审计机关基本上是疲于应付任务,敷衍了是,工作积极性不高,审计调查质量低下;由于经费不足,也导致审计人员后续教育跟不上审计发展的要求,而专项审计调查领域广,是一项政策性较强的工作,专项审计调查不仅要求审计人员有要查账的知识,更侧重与调查内容相适应的管理知识、专业知识、政策水平,要了解国家的大政方针等综合知识。但调查人员知识单一,难以胜任,再加上经费不足,审计人员无法开展相关知识的学习,审计人员现有的业务素养难以完全胜任各项专项审计调查工作,导致审计调查质量难以保证。
     二、解决当前专项审计调查困境的出路
    (一)科学立项是关键
    专项审计调查将成为今后最主要的审计工作之一,党委、政府及社会将对专项审计调查期望值越来越高,审计机关应结合当前经济形势,围绕关系国计民生的重点问题科学立项,开展审计调查,努力捕捉能服务宏观、体现时代的课题,更好发挥审计调查的作用,更好服务宏观管理,服务领导决策。
    首先专项审计调查项目选择要围绕党委政府的中心工作,为党委政府和社会公众所关注,使审计调查具有一定影响力。其次项目选择要有宏观性、全局性和行业性,围绕改革发展稳定的大背景中去谋划,放在免疫系统中去推进。三是专项审计调查项目选择要适时,要起到预警作用,避免放“马后炮”。总之专项审计调查是否能在更高层次和层面上发挥建设性作用,为领导宏观决策服务,关键在项目的选择上,审计机关要做好调查研究,合理地选定专项审计调查项目,科学地进行审计立项,分析被调查事项的作用和弊端以及对经济、社会、生态环境造成的影响,同时,从制度上、机制上和体制上提出合理化改进建议,促进经济社会健康有序发展。
    (二)成果利用是目的
    专项审计调查终极目的就是成果运用,如何实现审计成果利用最大化,笔者认为审计机关应练好内功和外功,加强审计调查成果的利用。
    内功表现审计机关要加强自身建设,提高专项审计调查质量。无高质量的专项审计调查报告,等于空谈审计成果运用。开展专项审计调查,必须制订详细的、操作性强的审计调查实施方案,要规范审计调查工作的程序,要认真贯彻执行审计机关专项审计调查准则,取得证据必须做到资料详实、准确,审计调查报告问题分析要透彻,提出的建议可操作性强等,使调查报告真正成为党委、政府等部门宏观、微观决策的参谋。
    外功表现在审计机关要构建良好的外部环境。审计成果能否得到充分运用,除了取决于审计报告质量外,还要有充分尊重专项审计调查成果的社会环境,此环境要有各级党委、政府对审计工作的重视和支持,要有社会公众的关注和支持。审计机关要积极创造条件,不能被动地“等”、“靠”,审计部门一方面要有创新精神,提供高质量的工作,以赢得各级党委、政府的重视和支持以及社会公众对审计部门的信任和支持;另一方面审计部门要充分利用法律赋予的权利,主观能动地行使审计监督职能,并将审计调查结果多方式、及时地运用,以引起社会关注,构建良好的外部环境。
    (三)法律法规需完善
    2020欧洲杯竞猜平台《2006至2010年审计工作发展规划》中指出“到2010年,做到所有审计和专项审计调查项目的结果,除涉及国家秘密、商业秘密以及其他不宜对外披露的内容外,全部对社会公告,逐步健全科学规范的审计结果公告制度。”但2020欧洲杯竞猜平台《2008至2012年审计工作发展规划》、2001年的《审计机关公布审计结果准则》以及2002年的《2020欧洲杯竞猜平台审计结果公告试行办法》中均未明确规定专项审计调查结果可以对外公告,再加上审计法和审计专项调查准则对专项审计调查上报规定不一致,在审计实务中都影响专项审计调查工作开展,笔者认为在今后应加强审计准则、制度的修改完善,加大专项审计调查结果公开力度,保障社会公众对审计结果的知情权,促进违法违规问题整改,实现审计监督与社会监督有机结合。
    三、专项审计调查发展趋势
    (一)专项审计调查定位不适宜基层审计机关立项开展
    专项审计调查定位是通过开展调查,掌握国家政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况,对发现问题从体制上和机制上有针对性地提出切实可行的建议和措施,目的促进加强宏观管理,完善法规制度,通俗地说就是发挥审计监督在促进宏观决策方面的作用。基层审计机关如果没有全国或全省性专项审计调查项目,自己单独立项,限于区域范围狭小,只能针对个别具体的项目和单位开展,难有多个行业、多个部门或单位作比较,没有大量的数据采集和分析,很难提炼掌握某项重大政策、法规、制度落实情况和重大财政财务管理体制运行情况等普遍性、倾向性、全局性问题,调查结论很难在宏观层面发挥作用,为领导决策服务,甚至基于在较小调查范围内得出结论,可能会与事实有偏差,导致审计风险产生。
    (二)专项审计调查目的不适宜直接处理处罚
    专项审计调查主要采用审计的方法,对调查过程中涉及到财政财务收支违法违规问题如何处罚是当前审计实务中的难点。按照专项审计调查准则的规定,应当及时报告审计机关,由审计机关调整审计项目计划立项审计,送达审计通知书,将专项审计调查程序变更为审计程序。新审计法实施条例对此程序作了较大变更,规定直接提出审计报告,作出审计决定,由于新审计法实施条例刚出台,在审计实践中根据这一规定作出审计报告、审计决定还未有实例。同时新审计法实施条例还规定属于审计机关审计监督对象的部门、单位违反国家规定的财政收支、财务收支或者其他违法违规行为的,可以依据审计法和实施条例,提出审计报告,作出审计决定。这就存在这样一个问题,如果是同一个违法行为在两家单位发生,而两家单位性质一个属于审计管辖对象而另一个不属于审计管辖对象,审计决定不可能对不属于审计管辖对象出具,产生了同一个违法行为出现两种不同处理处罚方式,这对审计机关公正性、权威性将提出新的考验。
    鉴于以上原因和专项审计调查目的在于揭露问题,解决政策上、制度上存在的一些宏观方面的问题,向上级机关和政府提出意见和建议。审计法明确规定,专项审计调查结束后,审计机关需要向上级审计机关和本级人民政府报告审计调查结果,而不是向被审计单位出具审计报告,下达审计决定。笔者认为专项审计调查不适宜直接处理处罚,可以移送主管部门依法处理,或通过公布审计调查结果来实现对违规问题的间接处理,这符合未来审计发展的趋势。(熊晏锋)
    
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