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对市县长经济责任审计功能拓展的思考
李星吾(湖南省岳阳市审计局副局长、副研究员)
 
【时间:2010年08月18日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    勿容置疑,开展市县长经济责任审计对监督领导干部权力运行、维护国家财政经济秩序、加强领导干部管理、促进廉政建设、保障经济社会又好又快发展都具有十分重要的意义。当前,在对市县长经济责任审计中,由于受时间、人力、环境等因素的制约,其功能拓展不够,本文拟就市县长经济责任审计功能拓展问题谈一点粗浅的看法。
    一、向“行政问责”拓展
    行政问责制是指社会公众对政府的行政行为进行质疑,对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其工作人员进行责任追究的一种制度。行政问责制其本质是对责任履行情况的监督和对不履行或不恰当履行责任的行为进行责任追究。经济责任审计是行政问责的一种重要形式。《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)明确了经济责任审计的法律地位和工作定位。经济责任审计在对被审计单位财政、财务收支真实、合法、效益作出评价的同时,主要对党政领导干部的个人履职行为进行评价,界定经济责任人任职期间直接导致或间接影响经济后果等行为应负有的责任。这一规定与行政问责的本质要求相吻合,为经济责任审计向行政问责拓展提供了依据。那么,在对市县长进行经济责任审计时,如何实施“行政问责”?笔者认为,第一明确问责主体。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)明确提出:“对党政领导干部实行问责,按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定的有关职责”。从以上规定中可知,行政问责主要是由纪检、监察机关和组织人事部门负责。那么作为审计机关,既要问责又不能完全担当问责角色,怎样摆正自己的位置呢?一要严格审计执法,依法依规处理审计查出的违纪违规问题;二要加强审计工作中的透明度,对违纪违规问题在维护国家安全的前提下公开审计结果和整改结果;三要不越权处理,应按规定及时移送处理至纪检监察、组织人事等问责的相关部门。第二明确问责内容。除正确运用《审计法》和《财政违法行为处罚处分条例》中有关问责规定外,还要关注《暂行规定》,《暂行规定》第五条规定了六种应当对领导干部问责的情形。六种情形中与经济责任审计工作有关的有三种,一是决策严重失误,造成重大损失的。二是因工作失职,致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大案件,造成重大损失的。三是政府职能部门管理、监督不力,在其职责范围内发生特别重大案件,造成重大损失的。第三完善问责机制。完善问责机制必须实现三大转型。一是从行政问责向法律问责转型。相对于法律问责,行政问责具有弹性和不确定性的特点。法律追究坚持的是谁违了法谁就承担责任的原则,具有直接性的目标性,其惩罚力度是明显要强于行政问责的。二是从组织问责向个人问责转型。有些违规行为虽然在形式上看并不是个人性质的,看似有组织性、系统性,但实施者却是具体的人。实施全面问责的必要条件就是“法无例外”,坚持权力与责任相对应的原则,确保所有责任人都受到惩处,避免责任追究“追下不追上”现象。三是从行为问责向后果问责转型。有些违规行为从行为上看并不很严重,但是后果已经危害到国民经济的良性发展、政府运作的有效性。行为问责是追究责任的一种快速反应方式,而后果问责则为纪律追究和法律追究进一步扫清了障碍。
    二、向“同步审计”拓展
    市县党委是一个区域社会发展的最高决策层和核心,理应对其所在的市县区域社会经济的发展负有首要责任。“只审市县长不审书记”的审计做法,不利于责任的完全落实。通过开展市县长(书记)同步审计,将避免“只审市县长不审书记”所带来的经济责任审计评价不全面、不客观,甚至有失公平的弊端。笔者认为,实行市县长(书记)同步审计,应从以下三方面入手:一是完善规章制度。市县党委书记经济责任审计应和市县长经济责任审计同步进行,出台市县委书记经济责任审计的政策性规定,使其规范化、制度化,并根据市县党委书记的职责特点,制定用于指导审计实践的工作规范和操作指南,进一步明确审计内容、审计重点和审计方法。二是确定重点内容。由于职务分工不同,在对市县党委书记和市县长进行经济责任审计时,审计的具体重点和内容肯定不同。对市县党委书记经济责任审计,以党委重大经济事项决策的制定和执行为主线,以经济决策权为重点,侧重于检查出台的政策措施是否符合法律法规及国家方针政策;本地区经济社会事业发展情况;区域经济社会发展战略的制定情况;重大经济事项决策和效果;个人遵守廉政规定情况等。对市县长经济责任审计,以全部政府性资金为主线,以经济政策执行权为重点,侧重于检查贯彻执行国家经济法律法规、党和国家关于经济工作的重大方针政策及决策部署和地方党委制定的政策措施情况;重要经济指标完成情况;政府债务管理情况;个人遵守廉政规定情况等。三是明晰权责分工。在对市县长(书记)进行经济责任审计时,必须采取“谁决策谁负责”、“谁分管谁负责”的原则来明确责任界定问题,要充分认识到权力在哪里,责任就在哪里,确定以责任为导向,在“问效”的基础上“问责”。市县长(书记)共同决策的,则由市县长(书记)共同负直接责任;党委书记应履行职责而未认真履行的,应负直接责任;党委书记监督管理不力的,应负管理责任,市县长应履行职责而未认真履行的,应负直接责任;市县长在执行中管理不力的,则应负管理责任。
    三、向“绩效审计”拓展
    近年来,随着我国社会主义市场经济体制的完善和科学发展观的落实,审计工作的重心从真实性、合法性审计逐步转移到绩效审计上来了。当前,在市县长经济责任审计中拓展绩效审计,很有必要。因为经济责任审计是通过对干部任职期间所负责的财政、财务收支及相关活动的真实性、合法性和效益性进行审计,进而评价和鉴定领导干部履行经济责任情况的。这里的效益性与绩效审计的三要素经济性、效率性和效果性一致。笔者认为,市县长经济责任审计向绩效审计拓展,应该抓好以下工作:一要建立评价体系。要衡量领导干部履行经济职责、驾驭市场经济的能力和水平,就必须依据一个科学的评价体系,所以,能准确反映市场经济活动效果、领导干部经济业绩,能体现科学发展观要求的综合评价体系的建立势在必行。二要完善法律制度。从目前的情况看,绩效审计在我国尚在起步阶段,在经济责任审计中开展绩效审计的不多。《审计法》提到了对领导干部所在单位的财政财务收支的真实、合法、效益性进行审计,但没有明确地提到在经济责任审计中开展绩效审计,也没有提到绩效审计的内容,这给在经济责任审计中进行绩效审计带来了一定难度。笔者建议在今后出台《经济责任审计条例》中将绩效审计明确写入,使在经济责任审计中开展绩效审计有法可依。三要衡量工作业绩。衡量市县长工作业绩不仅要看经济指标,还要看经济指标变化对社会指标和环境指标变化的影响和经济活动结果对社会事业发展及可持续发展的影响。在进行市县长经济责任审计项目的绩效审计时应以促进市县长提高财政资金的管理水平和使用效益为重要目标,并确定以关注重要财政性资金使用方向和使用效益、查处问题和促进改革发展、完善制度结合起来的审计重点来衡量工作业绩。
    四、向“职务消费”拓展
    职务消费,顾名思义就是国家公职人员履行公共职务而引起的各种公务消费开支的总称,主要表现在公务用车、接待、出差、会务、办公等费用支出。职务消费本身是跟公务有关且不可缺少的消费,虽然职务消费有其合理合法性,但是职务消费具有隐蔽性、难于界定和发现的特点,所以容易形成监督“死角”。由于有效监督不到位,致使职务消费中存在的问题难以得到及时查处和解决,职务消费的腐化问题越来越突出,越来越严重。因此,在市县长经济责任审计中拓展职务消费内容,已经刻不容缓。笔者认为,在市县长经济责任审计中加强职务消费审计,应从以下四方面入手:一是加强制度审查。比如:在公务接待方面,应在饭店接待地点、接待金额标准、接待陪客人数有明确的规定。在公务用车方面,实行车辆编制管理、定点保险、定点维修、定点燃油。二是加强执行监督。要加强对经费、票据以及财务制度执行等情况的监督检查,严格报批制度,堵住财务管理上的漏洞,及时纠正各种不规范行为。三是建立公示制度。要定期对领导干部职务消费进行公示,听取有关部门和群众的意见和建议。定期公示市县长消费情况,尤其是老百姓比较关注的政府部门公车使用、办公设施、公务接待、出国考察培训等支出情况,使职务消费透明化、公开化。四是严格责任追究。对领导干部借职务消费之名,行以权谋私之实或大吃大喝、铺张浪费造成严重不良影响的,除追究责任外,还要按法纪、党纪、政纪条规予以严肃处理。
    五、向“成果利用”拓展
    审计成果利用是市县长经济责任审计工作的最终目的,也是市县长经济责任审计工作发挥作用有效程度的最终体现,它直接关系到市县长经济责任审计工作能否长期有效地开展,直接影响到对党政领导干部监督管理的效果。显然,提高经济责任审计成果的利用率审计机关十分看重。笔者认为,在市县长经济责任审计中提高审计成果利用率,应该做到以下几点:一要提高思想认识。在实施市县长经济责任审计的过程中,要纠正经济责任审计结果的转化利用只是纪检监察、组织部门的工作的片面认识,要认识到审计机关在审计结果的转化利用方面也负担着重要的责任,这个责任就是要出高质量的“审计产品”。二要加强审计力度。要将任中审计、年度审计和离任审计相结合,对纳入年度经济责任范围的市县长实行任期内定期审计,对任期期间履职情况进行全面审计,并建立健全任期经济责任审计资料库。要从“先审计、再任免”逐步过度到“先离任,后审计、再任命”,增强经济责任审计的约束力和威慑力。三要开通信息渠道。通过审前公示、审计结果公示、开通电子信箱、召开座谈制、进行外部延伸等方式保证审计信息畅通。在对被审计者产生压力的同时,也对工作起到巨大的推动作用,从而达到了经济责任审计的目的和要求。四要建立转化机制。审计机关要建立经济责任审计档案,及时向有关部门提供情况;组织部门要将审计结果报告放入领导干部实际档案,作为干部管理的参考依据;纪检监察部门要建立廉政档案,把审计结果作为领导干部廉洁自律的重要依据,以此强化审计成果利用率。(李星吾)
    
  
    
     
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