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国家审计在应对金融危机中应发挥突出作用
韩大鹏(2020欧洲杯竞猜平台驻长春特派办)
 
【时间:2010年07月30日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    2006年美国爆发的次贷危机,迅速演变为席卷全球的金融危机,使各国的经济发展受到了沉重的打击,中国也未能独善其身,经济发展受到了严重影响。在此情况下我国政府出台多项宏观调控政策,应对金融危机。审计部门作为国家经济运行免疫系统发挥了重要的作用。
    一、金融危机是经济周期的一种必然的现象
    (一)历史上发生的历次经济危机。
    世界经济的发展并不是一直向上的,而是在经济周期规律的作用下,在繁荣、衰退、萧条、复苏之间不断的发展。而经济发展一旦进入了衰退和萧条阶段就产生了经济危机,这是经济发展的一种必然现象,很难被消除,作为政府只能降低金融危机的破坏程度,力争尽快实现复苏。纵观世界经济的发展史,曾发生过多次经济危机。一次大战前的经济危机,波及世界许多国家,德、英、法竭力向自己的殖民地倾销商品。这样一系列危机加剧了英德、法德之间的矛盾,第一次世界大战在危机中孕育。一九二九年黑色星期四,纽约股票交易所的股票价格突然从高峰暴跌,正式拉开了大危机的序幕。这次大危机不仅在经济上造成巨大损失,而且带来了极惨重的政治后果---法西斯主义的兴起和第二次世界大战的爆发。七十年代“石油危机”,1973年,爆发了第四次中东战争,阿拉伯国家运用石油武器来对支持以色列的国家实行石油禁运,削减石油产量。结果是石油价格暴涨,第一次石油危机爆发。使日本出现了严重的经济萧条,导致了外汇的大量外流。亚洲金融危机,1997年7月由泰铢贬值为序幕的金融风暴迅速席卷东南亚各国,并触发了韩国的金融危机。日本、香港等金融市场和全球股市激烈动荡,中国经济也承受了巨大的压力。
    (二)本次金融危机产生的原因及影响
    1.危机产生的原因
        本次金融危机主要源于产生于美国的次贷危机。美国为了刺激房地产消费,在过去的十年里购房实行“零首付”,半年内不用还本付息,五年内只付息不还本,甚至允许购房者将房价增值部分再次向银行抵押贷款。这种政策让美国人超前消费、超能力消费,其中潜伏了巨大的房地产泡沫及关联的坏账隐患。同时出于流动性和分散风险的考虑,美国的银行金融机构将购房按揭贷款包括次级按揭贷款(坏账隐患)打包证券化,通过投资银行卖给社会投资者。巨大的房地产泡沫就转嫁到资本市场,并进一步转嫁到全体社会投资者——股民、企业以及全球各种银行和机构投资者。在这种情况下,美国的房地产泡沫破灭产生了次贷危机,并迅速蔓延全球,演变为全球性的金融危机。
       2.金融危机对世界的影响
       首先,造成房地产市场低迷,影响了消费、投资的增长。近年来全球范围内的流动性过剩并未首先表现在实体经济部门和推高消费者物价指数,而是主要流向资本市场和房地产业。在导致美国房市泡沫破灭后,大量中低收入者无力偿还债务,因此许多人停止向银行还款并放弃住房,随着房屋需求大幅下降,房地产价格持续下跌,并引起实体经济增长大幅下降。
        其次,金融危机使世界经济增长迅速放缓。美国经济受金融危机影响,增长迅速放缓,消费低迷,投资下降,导致全球经济普遍走软,美元贬值对出口的刺激作用也正在减小,个人消费开支和出口实际增幅均低于预计。
    (三)各国应对本次金融危机的措施
    1.喊话鼓舞公众信心。2008年9月24日,正值“金融海啸”骤然爆发不久,人们惶恐不安之时。在纽约华尔道夫饭店,温家宝总理面对美国经济金融界知名人士,用斩钉截铁的声音说:“在经济困难面前,信心比黄金和货币更重要。”
    2.普遍大幅放松货币政策。各国央行灵活运用各种货币政策工具,调节市场流动性,刺激信贷回暖和经济复苏。一是大幅降低利率。如2007年9月18日,美联储决定,将联邦基金利率即商业银行间隔夜拆借利率由原来的5.25%降到 4.75%,以应对愈演愈烈的信贷危机。二是大举提供贷款。如2008年9月,日本央行连续向货币市场注入流动性,以缓解日本货币市场中各家金融机构短期资金拆借的压力。到当月末,累计支援货币市场的流动性总额已经达到了12.5万亿日元, 约合1180亿美元。三是巨额回购债券。如今年3月18 日,美联储宣布采取“定量宽松”的货币政策,将在未来半年购买总额3000亿美元的长期国债,以及额外花7500亿美元购买相关房产抵押证券。
    3.竞相采取积极财政政策。因为财政政策的作用更加立竿见影,所以为及早摆脱这场空前的危机,各国政府愈发频繁使用这只“看得见的手”。一是大举出资救市。如美国在2008年出台7000亿美元救市计划的基础上,2009年2月份又开出了一个被总统奥巴马称为“美国经济走向复苏的一个重要里程碑”的、总额为7870亿美元的一揽子刺激经济计划。二是减税救市。如英国政府2008年11月24日公布了总额为200亿英镑、以减税为核心的一揽子经济刺激计划,其金额相当于英国国内生产总值的1%。三是收购救市。如2008年10月14日,美国政府动用7000亿救市计划中2500亿美元直接收购九家大型金融机构的股权。四是担保救市。如爱尔兰政府为本土银行存款和债务提供两年担保,以消除市场对银行系统即将崩溃的担心。
        4.配套使用行政法律手段。一是实行政府接管。如2008年9月7日,美国政府接管房利美和房地美这两大深陷困境的住房抵押贷款融资机构,以霹雳手段遏制信贷危机继续扩大。二是鼓励并购重组。如在美联储的力促下,濒临破产的美国第五大投资银行贝尔斯登被摩根大通收购。三是强化保险措施。如根据美国法律规定,如果一家银行破产,存款在10万美元以下的储户都将获得美国联邦储蓄保险公司的全额赔付。 
    (四)我国应对的措施
    消费需求是最终需求,以投资促消费是应对金融危机的重要支点。自2008年四季度我国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策以来,中央加大了政府公共投资力度。在2008年末增加安排中央政府公共投资1040亿元的基础上,2009年中央政府的公共投资安排9080亿元,增加4857亿元,用于加快保障性住房建设、农村“水电路气房”等民生工程、重大基础设施建设、卫生教育等社会事业建设、节能减排和生态环境建设、自主创新和结构调整、汶川大地震灾后恢复重建等方面。从拿出巨额财政补贴鼓励家电下乡、农机下乡,到进一步减轻企业和个人税费负担,从积极扩大住房、汽车、农村消费信贷市场,到推进医药卫生体制改革减轻居民医疗负担,从增加农民收入、改善中小学教师待遇,到提高退休人员基本养老金和城乡低保水平,一份份“真金白银”的财政支出,一项项力度空前的举措部署,成为中国应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展的利器。
    为支持家电、汽车摩托车下乡工作,2009年中央财政预算安排250亿元补贴资金。财政部数据表明,农民购买家电下乡产品十分踊跃,全国家电下乡产品销售出现逐月翻番态势。截至4月底,全国家电下乡产品销售突破760万台件。近日,国家又出台鼓励汽车家电“以旧换新”政策措施,中央财政用于将老旧汽车报废更新补贴资金增加到50亿元,同时安排20亿元用于家电“以旧换新”。
    受政府出台的小排量车购置税减半、汽车振兴规划等扩大汽车消费政策推动,今年以来我国汽车销售创历史新高。中国汽车工业协会统计显示,在一季度全国汽车销售268万辆基础上,4月份国产汽车销售继续攀高,销量超过115万辆,同比增长25%。
    在扩大内需的同时,努力保住外部需求也是政府一直努力的方向。海关总署2009年5月12日发布的数字显示,虽然我国外贸进出口总值前4个月同比下降 20%以上,但继3月份进出口实现环比增长后,4月份我国进出口环比再现增长,外贸呈现企稳迹象。从2009年起全面实施了增值税转型改革,企业因此一年可减负1200亿元。据测算,大规模的结构性减税政策,一年可减轻企业和居民负担约 5000亿元。
    二、国家审计的基本属性决定了其在应对金融危机中将发挥重要作用
    1.在克服金融危机中发挥作用是审计的职责所在
    我国的政府审计工作从江西瑞金中华苏维埃共和国时期就开始了,那时审计的职责主要是抓大案要案和搞绩效审计。而今随着中国政治和经济环境的变迁审计的职责也在不断的变化,从单纯的经济监督职能逐渐向宏观层面转变。在《2020欧洲杯竞猜平台2008至2012年审计工作发展规划》中,将审计工作的主要任务定义为在进一步加强审计监督的同时,不断增强审计工作的主动性、宏观性、建设性、开放性和科学性,把审计工作更好地融入全面建设小康社会发展全局,推进民主法治,维护国家安全,保障国家利益,促进国家经济社会全面协调可持续发展。规划中将维护国家安全,保障国家利益作为审计工作的一项主要任务。而温总理在2009年接见全国审计先进工作者时也提出审计要维护国家的经济安全,领导的要求表明维护国家经济安全是审计工作一项重要任务。在《2020欧洲杯竞猜平台2008至2012年审计工作发展规划》中将审计维护国家安全的任务描述为:关注国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全,揭示存在的风险,提出防范和化解风险的对策性建议,切实维护国家安全。在这次严重金融危机对中国的经济发展产生重大影响,对中国的经济安全带来巨大冲击时,正是国家审计应该履行自身职能,发挥建设性作用为国家克服金融危机做出重要贡献的时候。
    2.审计工作思路的逐渐转变为审计在克服金融危机中发挥作用提供了重要的人才储备
    近些年来,随着审计部门对自身职能定位的不断变化,审计项目设置与审计方式也不断的进行调整和变化。体现最为明显的就是从最初的以查错防弊为目的的常规性审计,转变为的以发挥审计建设性作用为目的审计调查,并将审计的重点由收入向支出转移。随着这种变化而来的是审计人员工作方法和工作思路的不断调整,从简单的对照法规进行审计发现违规问题,到以审计发现问题的途径揭示出政策制定中存在的不足和缺陷,并提出切实可行的建议。对审计人员而言是对过去工作方式的一种重大转变,是对以往工作思路的重大调整。而正是这种调整和转变锻炼了审计人员的宏观分析能力,使审计人员完成了由政策执行的监督者到完善政策参与者的提升。审计人员思路的变化,为审计在应对金融危机中发挥作用提供了重要的人才储备,审计人员逐渐树立起大局意识、宏观意识,注重从政策层面分析和把握问题。在应对金融危机的审计过程中,充分发挥了审计人员的这种能力储备,在对国家应对金融危机采取的各种政策进行跟踪审计的过程中,除了发挥查错防弊的基本职能外,还从政策制定的角度提出了多条切实可行的建议,为国家应对金融危机起到了很好的参谋作用。
    3.审计免疫系统论的提出是审计应对金融危机发挥重要作用的理论基础
    审计免疫系统论的提出是实践基础上的理论创新。审计是保障经济社会健康运行和国家经济安全的“免疫系统”,这是在总结了我国25年来审计工作经验基础上的理论创新。它来源于实践,又指导实践,为审计工作提供了新视野、新目标、新要求、新思路。在《2020欧洲杯竞猜平台2008至2012年审计工作发展规划》中明确要求审计要充分发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能。对于免疫系统功能刘家义审计长对其进行过系统的阐述,他认为现代国家审计作为国家的“免疫系统”,有责任更早地感受风险,有责任更准确地发现问题,有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御“病害”的建议,有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个“病害”的同时,促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。他认为,审计工作的重点是切断产生问题的“火源”,而不是只顾“救火”。不同时期,“火源”也不一样,审计工作的重点也就不一样。
    审计免疫系统论的提出为审计在应对金融危机中发挥重要作用提供了理论依据。在审计免疫系统论的指导下,在应对这场国际金融危机过程中,及时进行跟踪审计,尽管没有现成的经验和模式可资借鉴,但广大审计人员特别是一线的审计工作者以免疫系统论为指导下不断创新和探索,取得了较好成效。
    三、国家审计应对金融危机已经采取的措施
    在应对金融危机的过程中,审计部门及时按照中央要求,对金融危机对我国实体经济的影响情况进行了及时的审计调查,揭示了金融危机对我国的实体经济的影响。各级审计机关,特别是2020欧洲杯竞猜平台,还调集了相当部分力量,协同配合中纪委、监察部,按照党中央、2020欧洲杯竞猜平台的要求,成立了监督检查小组对扩大内需政策进行调查。
    在完成上述任务的同时,各级审计机关把促进经济平稳较快发展作为重中之重。在所有的审计项目中,都着力关注了中央相关政策措施的落实情况,还组织了6600多项专项审计调查,对8000多个投资项目和1万多个汶川地震灾后恢复重建项目进行了跟踪审计。2020欧洲杯竞猜平台在2009年初统一组织了金融危机对地方财政收入状况的影响、中央企业从事金融衍生品业务情况、中小企业扶持政策落实情况等审计调查;9月至10月,又对17个省(区、市)贯彻落实中央扩大内需政策措施的情况及效果进行了审计调查,重点抽查了1981个投资项目的建设管理和资金使用情况。同时,坚持跟踪分析商业银行每季度新增贷款的结构情况, 上述审计措施有力保证的中央政策的贯彻和落实。
    在审计监督中,注重突出重点,关注中央应对金融危机的各项政策措施是否得到有效的贯彻落实;关注中央应对金融危机的各项方针政策措施贯彻过程中,是否出现了新情况、新问题;关注各地在扩内需、促发展、保增长的过程中,有没有出现违背中央方针政策的情况;关注4万亿投资中出现的铺张浪费、重大损失浪费以及其他重大违法违规问题和经济犯罪线索。着力保证中央保增长、保发展、保民生这一应对金融危机的宏观经济政策目标的实现。
    四、进一步深入发挥审计建设性作用的建议
    继续坚持以免疫系统论为指导,力争发挥审计的主观能动性。
    一是进一步提高发现问题的及时性,及时发现问题是发挥审计“免疫系统”作用的重要前提,在对国家应对金融危机的各项政策措施进行审计时,要发现有苗头性倾向的问题,早发现,早解决,将问题产生的影响和危害降到最低。如同免疫系统必须及时发现入侵机体的病毒和机体器官的重大缺陷一样,不能及时发现问题,审计的“免疫系统”作用便无从发挥。
    二是正确处理发现的问题。在对国家各项应对金融危机政策措施的审计过程中,要充分利用免疫系统论的观点,正确对待发现的问题,认真分析问题产生的原因。属于因地方违背国家政策而产生的问题,要利用法律赋予的职权,依法予以纠正和处理。如果是政策制定不科学导致的问题,审计人员要深入分析,提出改进建议,这是审计机关的重要职责。就如同免疫系统消灭病毒的同时还要产生抗体一样,这是直接发挥审计“免疫系统”作用的重要手段。
    三是发挥审计经济稳定器的功能。本次金融危机所引起的各国经济增长的减缓或者衰退,其根本原因在于危机之前的经济过快增长所产生的泡沫。而审计作为国家经济运行的免疫系统,有责任也有义务在经济发展过热时发挥其作用,及时发现经济增长中的潜在风险并提出政策建议,减少由于经济波动对于国家发展的影响。(韩大鹏)
    
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