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贯彻《审计法实施条例》提高审计工作水平之我见
李小元、李胜明、王军(湖南省新宁县审计局)
 
【时间:2010年07月05日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    
    修订后的《审计法实施条例》今年5月1日正式施行了,为全面贯彻执行新《审计法实施条例》,规范审计行为,提高审计工作质量和水平,防范审计风险,实现审计职能和达到审计目标,我认为审计机关在具体的审计工作中必须做到以下几点:
    一、必须切实履行一项义务。
    为切实维护被审计单位的合法权益,保护非国有股东,特别是公众投资者的合法利益,充分保障被审计对象知情权、陈述权、申辩权,确保被审计单位正确选择自我救济途径。新《审计法实施条例》明确规定审计机关在审计工作中必须履行以下告知义务:
    1、审计机关在年度审计项目计划中确定对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行审计的,应当自确定之日起7日内告知列入年度审计项目计划的企业、金融机构。
    2、审计机关在作出较大数额罚款的处罚决定前,应当告知被审计单位和有关人员有要求举行听证的权利。目前,根据2020欧洲杯竞猜平台已制定的规定,审计机关对被审计单位处以违反国家规定的财务收支金额5%以上且金额在10万元以上的罚款,以及对违反国家规定的财务收支行为负有直接责任的有关责任人员处以2000元以上的罚款的,在作出审计处罚决定前,应当告知被审计单位和有关责任人员有要求举行听证的权利。
    3、审计机关应当在审计决定中明确告知被审计单位提请政府裁决、申请行政复议或者提起行政诉讼的救济途径和和期限。即被审计单位对审计机关依照《审计法》第十六条、第十七条和《审计法实施条例》第十五条的规定进行审计监督作出的审计决定不服的,可以自审计决定送达之日起60日内,提请审计机关的本级人民政府裁决,不得申请行政复议或者提起行政诉讼;对审计机关作出其他决定不报的,可以自审计决定送达之日起60日内,向审计机关的本级人民政府或上一级审计机关申请行政复议,或者自审计决定送达之日起3个月内,向当地某基层人民法院提起行政诉讼,不得提请政府裁决。如果是对行政复议决定不服需要提起行政诉讼的,应当在收到复议决定之日起15日内当地某基层人民法院提起行政诉讼。
    4、审计机关拟向社会公布对上市公司的审计、专项审计调查结果的,应当在5日前将拟公布的内容告知上市公司。
    二、必须严格区分两个概念
    1、财政收支:审计法所称财政收支,是指依照《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定,纳入预算管理的收入和支出,以及下列财政资金中未纳入预算管理的收入和支出:①行政事业性收费;②国有资源、国有资产收入;③应当上缴的国有资本经营收益;④政府举借债务筹措的资金;⑤其他未纳入预算管理的财政资金。将财政收支分为“纳入预算管理的收入和支出”以及财政资金中“未纳入预算管理的收入和支出”以及财政资金中“未纳入预算管理的收入和支出”两类,取消了“预算外资金”的概念,这一分类涵盖了所有财政资金,不论其是否纳入 预算管理,也不论其由本级财政部门管理还是由其他部门管理,只要是凭借政府公共权力取得的收入都是政府财政收入,而一切为满足公共需求而形成的支出都属于政府公共财政支出。
    2、财务支出:审计法所称财务收支,是指国有金融机构、企业事业组织以及依法应当接受审计机关审计监督的其他单位,按照国家财务会计制度的规定,实行会计核算的各项收入和支出。财务收支是指不属于财政性质的资金,是不应纳入财政预算管理收入和支出,也不包括应纳入但暂未纳入预算管理的财政资金,即使是国有金融机构、企业事业组织,如果属于一级财政预算单位,如国家行政学院、中国农业发展银行、中国黄金总公司等单位,其收支也不属于定义中的财务收支范畴。同时财务收支是指应当实行会计核算的各项收支,既包括被审计单位已实行会计核算的各项收支,也包括应纳入而被审计单位未纳入会计核算的各项收支,比如以小金库形式私存私放的非财政性质的资金收支。
    区分财政收支和财务收支,为界定清楚财政收支审计的职责范围与财务收支审计的职责范围,进而为区分实施审计后下达的审计决定是属于财政收支审计决定还是属于财务收支的审计决定奠定了基础,也为被审计单位选择不同的救济渠道指明了方向。即被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的只能通过提请审计机关的本级人民政府裁决,而对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
    三、必须牢牢把握三个原则
    1、依法按程序开展审计工作的原则。依法审计是《宪法》和《审计法》确定的审计监督的基本原则。其具体内容包括:审计监督的职责和权限,由法律、法规规定;审计机关进行审计监督时,必须遵循法律、法规规定的职权和程序;审计机关评价审计事项,揭露存在的问题,对违法行为处理、处罚,必须依据有关法律、法规的规定。这就要求审计机关必须在《宪法》和《审计法》确定的审计监督职责范围内活动,既不能扩大审计监督范围,超越职权乱作为,也不能履行审计职责不到位,造成失职不作为,必须严格坚持依法审计,全面履行审计监督职责,从而促进政府及有关部门正确履行法定职责,不断提高依法行政水平。
    审计程序是审计机构和审计人员从确定审计项目开始到结束的所有工作方式方法、步骤过程、顺序时限的总和。基本程序主要包括以下23个方面制定审计项目计划、组成审计工作组、开展审前调查、编制审计方案、开展审前培训、制发审计通知书、要求被审计单位和法人作出书面承诺、召开审计进点会议、进行审前公示、办理资料交接、收集审计证据、编写审计日记、编制审计工作底稿、审计组长复核、编写审计组的审计报告、征求被审计对象意见、提交审计组所在部门及法制部门复核、召开审计业务会议集体审义、代拟审计结果文书、审核签发审计结果文书、落实审计决定、公布审计结果、归集审计档案。
    以上基本程序是审计监督活动中必须遵循的工作步骤,操作规程、法定形式和期限,审计工作者必须强化按程序办事的理念,严格按照法律法规规定的程序和审计准则要求,开展审计工作,依法行使审计监督权。
    2、准确运用法律、法规进行审计处理处罚的原则。新《审计法实施条例》有三条涉及审计处理处罚的规定,其中:第五条第二款是从总体上规定对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为,审计机关有权作出审计处理处罚决定,这也是宪法和审计法赋予审计机关的神社职责。第四十八条增加了“依照法律、行政法规的规定”采取具体审计处理措施的要求,这就是说审计机关在进行审计处理时必须依照法律、行政法规的具体规定来进行审计处理,处理措施不能超过审计法第四十五条规定的种类,第四十九条第二款也明确规定了“法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为处理处罚另有规定的,从其规定”,同样也体现了这一原则。同时也说明《审计法》第四十五第、第四十六条以及新《条例》第四十八条并不能成为作出具体审计处理处罚的直接依据,审计机关还必须依据其他法律、行政法规中处理处罚的具体规定来下达审计决定。新《条例》第四十九条第一款可以成为审计机关直接作出审计决定的依据,但有一个前提,只有在其他法律、行政法规对财务收支违法违纪行为均没有作出处理处罚规定时,审计机关才可以依据《审计法实施条例》第四十九条第一款的规定直接作出审计处理处罚决定。
    当然,在引用法律、行政法规的具体规定时,首先要选用已明确审计机关为执法主体的具体法律和行政法规及规范性文件,如《财政违法行为处罚处分条例》、《政府采购法》等,再选用其他有关财政收支、财务收支的法律、法规,如《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等,但必须注意的是,在引用这些法律法规时,审计处理的种类仅限于审计法第四十五条规定的处理种类,处罚的种类仅限于审计法实施条例第四十九条第一款规定的警告、罚款和没收违法所得等种类,否则作出的决定是无效的。
    3、依法依规,按政策、按标准进行审计评价的原则。为了确保审计机关正确行使审计评价权,《审计法》第三条专门对审计机关开展审计评价的依据作了规定,即审计机关将有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定作为审计评价依据,为推动审计机关全面贯彻落实审计法,新《条例》将“国家其他有关规定”细化为“国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定”。这就是说审计机关开展审计评价的依据有两类:一是有关财政收支、财务收支的法律、法规;二是国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定。
    那么,财政财务收支真实合法审计的评价依据主要是有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规范性文件作出的规定,具有明显的强制性,要求被审计单位必须不折不扣地执行。而绩效审计评价依据的来源和内容较为复杂,除有关财政收支、财务收支的强制性规定外,还包括国家的有关政策、标准、项目目标等方面的规定,这里的“政策”是指国家关于经济、社会管理的相关政策性规定,政策通常包含于国家制定的规范性文件中;这里的“标准”是指技术性标准,包括国际标准、国家标准、行业标准、地方标准等;这里的“项目目标”是指项目立项时确定的项目实施所要完成的任务,包括项目可行性研究报告的有关要求,项目管理计划和项目管理制度确定的预算、定额、任务指标、技术指标、产出能力等。审计机关在具体选择上述政策、标准和项目目标时,应当注意所选评价依据的合理性、可比性和可操作性。
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