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政府投资审计人力资源整合状况分析
朱立辉(2020欧洲杯竞猜平台驻昆明特派办)
 
【时间:2010年07月01日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    
    政府投资审计是指审计机关依据国家法律、法规等规定,对使用财政资金、国有企业资金等投资的基本建设项目实施的监督行为。政府投资审计具有专业性较强、审计范围广、审计周期长的特点,专业性较强即不仅需要财会知识,还要具备工程技术专业知识;审计范围广即审计内容不仅涉及资金使用管理,还触及招投标、工程设计、工程监理等与工程相关各方面;审计周期长即工程项目建设周期通常较长,有些大型投资项目实施建设周期的全过程跟踪审计。
    一、政府投资审计人力资源整合的必然性
    首先,审计人员知识结构与政府投资审计专业性的偏差,催生投资审计人力资源整合。政府投资审计工作涉及的审计对象可归结为建设项目,现阶段一个建设项目的完成跟设计、施工、监理、业主等各单位相关,这就既涉及建设项目财务方面的审计事项,也涉及建设项目设计、施工、监理等领域的合同、造价、材料等诸多领域的审计事项。对建设项目开展审计工作,除了财务方面的人员和知识外,更需要材料、造价、工程技术等方面的人员和知识,最需要既懂工程又懂财务的人员,这种人员的配置要求已超出了传统的财务收支审计对人员的要求,这种新的要求与现有的审计人才队伍结构产生了偏差。
    其次,审计人员数量与政府投资审计工作任务的偏差要求进行人力资源整合。政府投资审计工作的任务量与国家经济发展的阶段水平及特定时期的宏观经济状况息息相关,近年我国正处于铁路、公路、机场、电站等基础设施建设的高峰期,尤其是2008年为应对国际金融危机的影响而实施的扩大内需政策,进一步加大建设项目投资力度。而审计机关的本质是发挥经济社会发展的“免疫系统”功能,其发挥作用的逻辑是摸清情况-揭露问题-提出建议-促进发展,围绕这一目标全国区区几千名投资审计人员,面对庞大的投资规模和无数审计对象,全面完成审计目标是存在巨大困难的。
    再次,政府投资审计工程专业人才储备与投资审计涉及行业的多样性矛盾,推动人力资源整合。目前,审计机关的专业结构以适应财务收支审计为主,投资审计方面的人员较少,这与建设项目涉及铁路、公路、机场、水利、电厂等各行业形成鲜明的反差。以机场项目工程审计为例,涉及基础土石方工程、房屋建筑工程、电力工程、机电安装、民航专业工程等多种专业,这就需要土建、安装、装饰等各种专业的审计人员通力协作。多年的审计实践证明,凭现有审计人员的专业知识和结构搭配,要很好的适应不断变化的各类工程审计任务,是难以胜任的。
    最后,中介机构在投资审计领域专业人才优势为政府投资审计整合人力资源奠定基础。从审计技术的发展来看,中介机构审计基本上一直走在国家审计的前面,尤其是在投资审计方面,1999年底,原附属于各级审计机关的审计师事务所全面完成“脱钩改制”,带走了不少工程技术方面的专业人才,再通过长期市场竞争形成的相对竞争优势,使中介机构聚集了一批精通工程审计的工程师、造价师等工程技术人员,而国家审计机关以财政财务收支为主的审计工作模式,在工程审计人员培养方面滞后于投资审计发展需求,也滞后于中介机构的发展速度。
    二、政府投资审计人力资源整合的途径
    一是着眼政府投资审计人员数量的增加——设立专门投资审计机构。由于现有审计人员数量与政府投资审计工作任务的偏差,是设立专门机构来充实投资审计人员的现实基础,也是正规和传统的解决审计力量的途径。几年来,许多省市县审计机关已成立与与本级审计机关平级或略低的“政府投资审计局”等机构,作为为下设的全额事业单位,通过向社会公开招聘或从本地现有在编事业人员中选拔等方式招录人员。这种方式存在三方面的矛盾:首先编制问题难以解决,其次经费问题难以解决,最后人力资源与工作永远存在的矛盾不能通过无限制扩编加以解决。
    二是落脚政府投资审计人员素质提高——加大培训力度。通过两个层次的培训提高素质,首先由2020欧洲杯竞猜平台及各级审计机关举办脱产的培训班,培养造价审计等方面的专业人员,从现有人员中培养投资审计人员,仅靠这种从内部调配的方法,远远满足不了投资审计工作的需求,况且审计机关的人力本身就紧张,投资审计相对专业性更强,选配的人员素质要求相对更高,这无疑给其他专业审计力量造成更加紧张的情况;其次通过实务导师制,培养投资审计专业人才及既懂财务又懂工程的复合型人才。
    三是拓展政府投资审计人员的来源渠道——借用中介机构人力资源。借用中介机构人力资源有两种方式:其一纳入政府采购范畴通过邀请或公开招标,选定中介组织,由中介机构直接派人完成审计任务。直接邀请确定简便易行,但费用难以把握,容易产生选择的公正性问题;公开招标能够公开透明,择优选用,但招标程序复杂,耗费时间长。其二由审计机关选人,即由审计机关结合建设项目特点,从中介机构中直接选用人员,这种方式要求对所审计项目了解比较充分,对人员的需求比较明确,更要求对中介机构的人员专业素质、工作特点比较了解,这一方式建立在与中介机构人员有较多合作的基础之上。这种方式选用的人员比较能胜任工作,也能符合审计机关的工作要求。
    四是寻求专业领域技术支持——聘用专家。由于政府投资审计涉及工程建设的各个领域,常常遇到专业性问题需要判断分析,由此寻求专业领域技术专家支持,既权威也公正。聘用专家主要分为三种形式:其一为长期聘用,通过与相关行业的权威技术部门签订长期合作协议,其专家作为长期技术顾问。采取按年签订合同方式,长期聘用形式便于制定计划和安排工作,但没有业务时仍需支付费用,成本较高。其二为阶段性聘用,结合每年度建设项目审计情况在审计期间聘用专家,任务集中时聘用一个阶段,可以按项目付费或按时间付费,该方法较为灵活,对于聘用单位和被聘用人员能实现较优资源配置。其三为临时聘用,在建设项目审计期间对遇到的疑难技术问题,专门就此类事项聘用专家。此类聘用,目的明确,就疑难问题请专家提供技术支持,聘用时间短,但需要对可用的专家资源有一定了解,届时能提出所需专业及专家人选。
    三、政府投资审计整合中介机构人力资源的风险
        首先是制度风险。依法行政是对行政机关履行职责的基本要求,审计部门作为行政机关的组成部分,也必须遵守这一基本规定。目前政府投资审计整合中介机构人力资源的情况,2020欧洲杯竞猜平台和部分省地市在制定的相关规章中允许审计机关组织具有法定资格的中介机构或聘请具有审计事项相关专业知识的人员参与建设项目审计。这也只是从部门和地方规章的层次做出的规定,从法律层面上如何组织利用中介机构参与国家审计,国家没有做出明确的法律规定。因此在制度上存在行政委托的法律依据风险,审计机关雇佣中介机构或中介机构的人员参与建设项目审计,实质是与中介机构或中介机构的人员产生了委托关系,这种委托相当于把行政单位的职权委托非行政单位、非公务人员行使,这种行政权的委托需由法律界定,否则变成了审计机关的自行委托。
    其次是质量风险。操作规范不一致产生质量问题。国家审计依据的是《审计法》,操作规范依据的是《国家审计准则》、《审计质量控制办法》等文件要求,中介机构审计依据是双方协商确定的《审计业务约定书》中的内容,操作的技术规范是《独立审计准则》,因此双方在共作的基本规范上存在差异,对同一问题和情况的理解将不一致。必须对这些差异进行适当协调,作出指导性的制度规范,才能避免风险,提高审计质量和效率。比如在审计资料的管理、涉及国家秘密或商业秘密的保密责任等方面,针对这些现实存在的问题,必须要研究制定规范性的指导意见和配套措施,如档案管理制度、保密制度、目标考核制度、竞争激励制度等等。二是深度要求的不一致引起质量问题。现阶段政府审计工作紧紧围绕党和政府的中心工作开展,揭示一些重点、热点、重大违法违规、体制机制等方面的问题,对情况和问题的判断涉及“是什么”、“为什么”、“怎么样”、“怎么办”等4个环节。而中介机构的审计过程按规范要求,必须按程序将所有的步骤完成,提出现象和问题即可,无需追寻现象背后的原因、发展状况、处理情况,由此造成对同一问题追查的深度则截然不同,存在中介机构查证的深度达不到国家审计的深度要求,进而影响审计结论的做出,影响审计质量。
    再次是责任风险。审计机关雇佣中介机构或中介机构的人员参与建设项目审计,在法律许可的框架范围内则产生了委托关系,受委托的中介机构及人员并未取得行政主体资格,而只是取得了行政行为资格,其审计行为产生的后果,都有审计机关承担,审计机关才是最终责任主体,因此在审计过程加强对中介机构及人员的控制尤为重要,审计机关必须加强对中介机构及人员审计过程和审计结果质量的监控,因此通常采用审计机关为主、中介机构及人员为辅的方式,并加强现场情况分析、审计取证审核、审计定性把关、审计文书复核。
    最后是经费问题。审计机关经费走预算渠道,由同级财政供给。在作预算时是按审计机关的人员数量安排的人员经费和公用经费,雇佣中介机构及人员参与审计后,则增大了使用经费的人数,而且中介机构作为盈利性组织,其经费标准远远高于审计机关人员经费标准,使得经费问题成为困扰审计机关整合中介机构人力资源的一大问题。
    四、化解政府投资审计整合中介机构人力资源风险的渠道
    第一,完善法律制度。将审计机关聘用中介机构及人员参与审计项目的行为,从行政委托条件、行政责任区分的层次,通过国家和省市立法的方式,纳入法律制度范畴,明确操作范围和程序,消除法律制度上的空白,使行政机关整合中介机构人力资源做到依法行政、有法可依。
    第二,加强中介机构及人员管理。把好选聘关、委托关、监督关。选聘合格的中介机构及人员参与政府投资审计工作,是确保审计质量的重要前提之一,应在选聘方式、选聘标准方面把好尺度。选聘方式通常采取政府集中采购使用的公开招投标、邀请招投标、竞争性谈判等方式,坚持从项目审计实际出发,认真考评中介机构的执业水平、服务意识因素。选聘标准方面上中介机构的资质和规模应符合要求,应具备完成审计任务的实力,有承担审计质量风险的责任能力。
    委托关就是将政府投资审计的部分项目、部分内容委托中介机构及人员去完成。社会审计与国家审计相比,审计广度、力度、深度都存在较大的局限性,行为规范和工作要求有很多不同点,则涉及社会安定团结的敏感问题、国家财经法规的执行问题、对宏观共性问题的调查等就不宜委托中介完成。政府投资审计通常包括建设程序、价款结算、财务核算等内容,其中价款结算审计是审计机关的弱项,恰恰是中介机构的强项,应该委托中介完成。
    监督关即加强对中介机构及人员在审计过程中的监督。中介机构工作方式、工作目的与国家审计的要求都不同,为使其审计行为更加符合国家审计的工作要求,审计机关应制定制度明确规定中介机构的权、责、利,形成中介机构参与政府投资审计方面的规章制度体系,以制度管人管事。同时结合审计项目特点加强对中介机构人员的培训,编制科学的审计实施方案,加强不同中介机构人员间、中介机构与审计机关人员间的搭配组合,在审计机关的主导下,让不同专业、不同中介机构形成有机整体。
    第三,强化经费保障。审计机关聘用中介机构及人员其实质就是政府机构采购服务,可以纳入政府集中采购范畴,其经费保证要求在每年部门预算之前,结合每年度的审计项目计划,拟定需聘用的机构和人员数量、经费标准,统一纳入部门预算,因此就要求审计项目计划和部门预算要匹配,如此才能保证经费的供给。 
    
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