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基于金融危机背景下审计“免疫应答”机制的探讨
姜娜(北京市西城区审计局)
 
【时间:2010年06月30日】 字号: 【大】 【中】 【小】
摘要:人体的免疫系统具有高度的辨别力,能精确识别自己和非己物质,以维持机体的相对稳定性;同时还能接受、传递、扩大、储存和记忆相关免疫的信息,针对免疫信息发生应答并不断调整其应答性。本文借鉴人体免疫系统中固有性免疫应答和适应性免疫应答的原理,构建审计“免疫应答”机制。探讨了金融危机背景下,审计免疫系统对于这种“外来刺激”及环境需求,从固有性应答向适应性应答转变。并着重探讨了新环境下如何做出的“适应性应答”。即提高自身感知能力,充分认识金融危机新形势,树立科学审计理念;并实现反馈调节,以便最大限度发挥审计在保障国家经济运行的“免疫系统”功能。同时,通过对新环境的不断感知和调节,总结和反思,形成“免疫记忆”,将适应性应答又转化为进一步完善的“固有性应答”。依此循环实现审计自身的不断提升。
关键词:固有性应答  适应性应答  国家审计  免疫系统 
人体免疫系统是覆盖全身的防卫网络,它具有高度的辨别力,能精确识别自己和非己物质,以维持机体的相对稳定性;同时还能接受、传递、扩大、储存和记忆相关免疫的信息,针对免疫信息发生正和负的应答并不断调整其应答性。所谓免疫应答(immune response)是指机体受抗原性异物刺激后,体内免疫细胞发生一系列反应以排除抗原性异物的生理过程。机体在遇到病原后,首先并迅速起防护作用的称为固有性免疫应答( innate immune response)。而适应性免疫应答(adaptive immune response)主要在固有性免疫应答之后发挥作用。它们识别病原体后被活化形成效应细胞,对已被识别的病原体进行杀伤和清除作用。它在最终清除病原及防止再感染过程中起主导作用。将人体免疫系统中的应答机制借用到审计“免疫系统”功能中。审计作为保障国家经济社会运行的“免疫系统”,对于审计常态环境下,国家审计对某些刺激进行“反应”、发挥的作用好比“固有模式”,即固有性应答;但面对金融危机,以原有“固有性应答”模式不能满足需要,一方面要充分形成“自我感知”,认识金融危机现状及整个经济运行形势,并必须要适时做出“反馈调节” ,其在应对金融危机方面新的转变及手段即为审计做出的“适应性免疫应答”,也只有这种适应性应答才能使审计发挥“预防、揭露、抵御”的功能,才能维护国家安全、保障国家利益、推进民主法治、促进可持续发展。这种金融危机背景下的“免疫应答”机制见图1。



图1:金融危机背景下审计“免疫应答”机制

一、金融危机背景下对审计需求的变化
(一)全球金融危机及对中国经济的影响
由美国次贷危机引起的全球经济危机,造成美国及全球实体经济的普遍性衰退,很多貌似强大的国家一夜之间就达到了濒临破产的边缘;由于现在的全球经济一体化放大了危机影响的深度和广度,因此,此次金融危机的影响深度和广度都较1929年-1933年的经济危机要大,对各国经济社会运行造成障碍。
此次国际金融危机虽然没有对我国金融体系造成很大的冲击,但是在世界各国实体经济大幅下滑的背景下,我国经济实体自然也不能独善其身,已经受到了相当大的冲击。目前,我国经济下滑的趋势得到遏制,并率先实现经济复苏,但经济发展仍然存在不稳定、不平衡、不协调、不可持续的结构性问题进一步凸显出来。同时我国经济复苏和美元贬值带来的逐利冲动,以及押注人民币升值预期,也催促国际热钱的大量流入。这些热钱不会作为长期投资进入生产领域,短期内也不会进入商品市场,他们以短期盈利为目的,大量进入资产市场,推高我国楼市和股市的资产价格,从而形成资产泡沫;一旦外部环境好转,国外经济复苏和外币升值,热钱就会撤出并使资产泡沫破灭,导致经济大起大落,从而对经济社会健康运行造成致命伤害。
金融危机爆发后,为了抵御国际经济环境对我国的不利影响,党中央和2020欧洲杯竞猜平台高度重视,2008年底果断对我国宏观经济政策进行重大调整,财政政策从“稳健”转为“积极”,货币政策从“从紧”转为“适度宽松”,并及时将宏观调控的首要任务从2008年初的“防经济过热、防明显通胀”和年中的“保持经济平稳较快增长、控制物价过快上涨”,调整为“保增长、扩内需”,同时出台了十大产业振兴规划,扩大投资4万亿元,加快企业自主创新和结构调整,支持高技术产业化建设和产业技术进步,支持服务业发展,推动内需促进经济增长。从2008年11月11日至30日,仅用20天国家开发银行就提前一个月完成了年内新增600亿元信贷投放的计划,全部用于2020欧洲杯竞猜平台扩大内需十项措施中提出的六大重点领域和地震灾区灾后重建,其中就有生态环境建设、自主创新和结构调整等领域。
(二)对国家审计需求的变化
国际金融危机下,我国经济社会发展面临着新一轮的调整,宏观政策发生着变化,财政资金投向有了变动,政府职能转变以及行政体制改革也在深化中。国家审计作为国家经济社会运行保障体系中的重要组成部分,此次危机必然也会对其造成冲击。在现行社会经济运行状态下,中央政府、地方政府、社会公众各个层面都会对国家审计提出新的更高需求。
第一,中央政府需要政府审计监督各个部门及地方政府对中央宏观调控政策特别是当前国家为应对危机促发展而出台的经济刺激一揽子计划的执行落实,需要政府审计反映当前宏观政策运行中的问题和困难便于及时调整政策。
第二,在新形势下中央政府提出监督要跟着行政权力运行走,审计要跟着财政资金流向走,政府审计必须关注4万亿元财政资金的投资使用,特别要关注地方政府在争取项目、使用资金的过程是否符合国家政策调控方向。就各级地方政府而言,由于各地经济实体都不同程度受到经济危机的影响,地方政府迫切需要审计部门从地方经济安全的角度提供地方经济运行状况及各职能部门履责情况等信息,便于监督管理和科学决策。
第三,在我国经济运行中,拉动内需才是真正解决经济增长问题的关键。要恢复社会公众的市场信心和消费预期,消除恐慌心理,社会公众自然会产生了解当前国家整体经济运行实况、国家经济受金融危机损害程度、国家宏观调控措施是否有效等政府审计信息需求;更会关注危机下国家各项体制改革和4万亿元国家投资资金使用情况的监督信息。
对这种金融危机背景下,国家审计亟需针对各方需求及外来环境因素变化,及时做出免疫“应答”。刘家义审计长提出,“审计机关作为一个‘免疫系统’,能够最早地感受到病害侵蚀的风险,更早地揭示病害侵蚀带来的危害,更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害,也能及时建议政府或相应的权力机关,运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消灭这些病害,从而健全制度,保护国家安全”。那么按照这个理论,政府审计应尽可能在第一时间发现病因,做出反应,并及时高效地消除病因,才能真正起到“免疫”作用。
二、审计“适应性免疫应答”机制的构建
金融危机形势下,审计所做出的这种“应答”,不能采取传统常态环境下的审计工作模式,国家审计必须及时积极做出“适应性应答”。人体免疫系统能针对免疫应答的不足和过强实施反馈调节。调节的前提是免疫系统对自身应答的强度及其效应具有自我感知能力。因此,审计机关对于金融危机形势及经济运行等状况首先要实行“感知能力”的提高,及时认清形势,并“实施反馈调节”,通过自身多方面的转变和调整力求适应新形势对审计的需求,在维护国家经济安全方面有所作为。
(一)实现“自我感知”——提高认识,树立科学理念。
1、审计机关需要对形势的复杂性具有充分认识。面对这次国际金融危机,全国各级审计机关必须保持清醒认识。要深刻认识国际金融危机对我国经济社会影响的严重性、复杂性和严峻性;要深刻认识党中央2020欧洲杯竞猜平台为应对这次国际金融危机、保持经济平稳较快发展所采取的一系列政策措施的及时性和必要性;要深刻认识在这样复杂多变的环境下,国家经济社会运行需要一个系统、一个机构来及时识别、揭示发展中面临的各种外部风险,主动采取措施将一切不利因素控制、消灭在萌芽中,才能减轻危机的破坏力,维护国家经济社会安全。这种责任使命就是特殊历史时期审计机关和审计工作者应当肩负的。
2、需要进行实现理念转变和创新。审计机关要以科学发展观为指导,树立科学的审计理念,将审计工作放到金融危机的大背景下进行。坚持监督与服务并举,注重树立发挥风险预防性和体制建设性功能的审计新思维和理念。在真实性、合规性审计的基础上,紧紧围绕“促进经济平稳较快发展”这条主线,着眼于中央关于保持经济平稳较快发展各项政策措施执行中出现的新情况、新问题,及时揭示、深入剖析、积极建言,更加注重经济社会发展的质量和效益,更加关注经济结构调整和提高自主创新能力的效果,更加关注政府改善民生和促进社会和谐稳定的效能,进一步促进服务型政府和加强政府绩效管理、考核,进一步促进绩效财政,合理配置、高效使用公共资源,“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”,发挥国家审计“预防、揭露、抵御”的“免疫系统”功能,服务社会经济又好又快地发展。
(二)实施“反馈调节”——实现转变, “免他疫”及“自免疫”。
目前的世界经济处在1929年以来最大的经济危机之中,对我国的经济发展是一项全新的挑战,在新的经济环境下,政府审计已不能局限在传统的环境下的“应答”方式上。需要以全新的视角重新构建审计工作,在更高的层次上体现审计的免疫作用。本文也试图构建金融危机形势下,审计建立“适应性应答”的四维模型,就是体现了审计作为国家职能的一个子系统 ,是一个多因素、多层次且不断变化的“综合体”,各项工作及职能的发挥必须在整个经济运行的巨系统之下,根据需求变化实现工作思路、方法、内容等方面的转变。
1、构建审计“适应性免疫应答”的四维结构模型。这里所构建的四维结构模型主要是从“免他疫”也就是从通过不同审计业务职能作用于审计监督对象的角度。(见图2)

 
图2:审计“适应性免疫应答”的四维结构模型
(1)空间结构上,要提升审计视线,实现由微观向宏观的转变。政府审计要在国家层面上对经济社会运行发挥免疫系统功能,审计着眼点落到了经济和社会上。也就意味着政府审计要跳出微观看宏观,跳出审计个体看经济社会全局。虽然金融系统是国家经济社会运行的一个部分,但是其引发的风险足以影响整个经济社会发展全局,如果此次在金融危机背景下的政府审计就金融论金融,撇开国家经济工作中心、撇开国家宏观调控管理单独应对金融系统问题,就无法全面、系统地洞察国家整个经济社会发展存在的风险和问题。
因此,当务之急就是要摒弃就审计论审计、只注意微观不关注宏观的做法。大到整个审计工作,小到具体每个审计项目,都要从更高的系统层面(小系统、中系统、大系统及巨系统)考虑问题。推进审计工作转型,积极应对国际金融危机对国家经济社会的影响,以加强审计宏观意识为切入点,在宏观经济的视角内,关注国家和一个地区的经济安全,注重发现可能影响国家或一个地区经济安全的各种苗头性问题,及时发出预警,提醒有关方面采取预防措施。地方审计机关在服从当地党委、政府的宏观决策的同时,也要对决策的科学性、经济性提出审计特有的意见和建议。防范各种风险,促进管理规范,努力实现转危为机,保障经济社会正常运转。
(2)功能结构上,实现由单一“查错纠弊”向关注绩效转变。党和国家实施的一揽子扩大内需保增长的措施,归根到底是要取得好的效果。对“功能结构”中经济效益、社会效益及环境效益,力求实现“三大效益”的持久协调与统一。各级审计机关在审计跟进中,要在依法查处问题的同时,高度关注资金使用效益问题,要使绩效审计常态化。这种绩效审计方式涉及了对审计项目资金以外的诸多审计项目绩效要素状况发表评价意见并提出优化绩效水平的治理建议。在具体审计中,也就要求审计由单纯的资金为导向审计向资源为导向审计转变。审计所评价的绩效目标不单纯的仅是资金效益,还包括许多其他治理等方面的内容和绩效目标。审计内容从关注财务收支真实合法转变为关注体制的效率、管理的效能、政策的效用、工作的成效、资金的效益、资产的安全、资源的节约以及生态环境的改善等方面。
(3)组分结构上,注重不同审计业务类型中审计范围和重点的转变。组分结构中包括:预算执行审计、固定资产投资审计、金融审计、民生资金审计等方面。
金融危机的背景下,在传统的预算执行审计、金融审计、固定资产投资审计等方面,审计关注的重点内容有所转变,不能局限在传统的“应答”方式上。新的环境下,审计不仅要关注财政资金的真实性、合法性,还要对其效益、效率和效果进行评价;不仅要关注宏观调控政策的落实情况,还要反映民生、能源和环境等方面的薄弱环节和潜在的风险,提前预警,切实维护国家经济安全;不仅要查错纠弊,还要从有效加强预防的高度,揭示体制性障碍、制度缺陷和重大管理漏洞,促进完善体制机制建设。
第一,预算执行审计。以促进规范预算管理,推进财政体制改革为目标,在原来重点审计预算资金收支的基础上,以实现“两个转变”为主线,即由收支审计并重向以支出审计为主转变;由真实性、合法性审计向效益性审计并重转变,积极拓宽审计领域,拓展新的审计内容,不断深化财政审计,促进提高财政资金配置效率和使用效益。主要是要在摸清资金总体规模、支出结构、资金管理模式、内部控制制度等常规预算收支审计的基础上,把上级转移支付资金、预算外资金(尤其是游离于财政监督外的预算外资金)、政府基金、政府负债等纳入审计检查范围,与此同时,要将履行财政资金管理职能的财政支付执行机构、代理银行、会计核算中心、政府采购中心等新生机构纳入审计监督范畴,实现真正意义上的财政审计一体化和大财政审计。
与应对亚洲金融危机的财政政策相比,这次积极财政政策的内涵更为丰富,可用工具更为多样化。因此,要特别关注积极财政政策的实施效果。 一是继续加强对预算的审查和监督。关注财政支出结构的调整情况,促进压缩行政性开支,特别要大力压缩公费出国、公车消费和公款吃喝等“三公”费用,大幅度增加公共保障性支出。二是加强对增值税转型改革效果的跟踪审计,及时掌握改革中出现的问题,提出推进改革的建议;同时,要加大对行政性收费或基金的审计,防止在减税的同时,地方部门擅自增加收费项目或扩大收费范围,变相增加企业和居民负担;三是加强对国债资金的审计和国债建设项目的审计,保证国债资金的经济效益、社会效益和对社会资金的拉动效应。
第二,固定资产投资审计。高度关注扩大内需中央新增投资项目建设和资金管理使用情况,切实加强对扩大内需投资项目和资金的审计,促进提高工程质量和投资效益,确保最大限度地发挥投资对内需的拉动作用。关注基础设施项目的建设情况,从项目资金、项目管理、质量、进度、效益等几方面进行立体式审计监督,按照项目建设流程进行跟踪审计,揭示项目建设中可能存在的违法违规问题和损失浪费现象。
第三,民生资金审计。加强对社保、教育、医疗、住房等领域的审计。民生问题事关社会稳定和经济发展,这次宏观调控便突出了对民生领域的财政扶持。审计机关要围绕涉及群众利益的难点热点问题,加强对保障性安居工程、农村民生的审计力度,加强对涉及民生的财政专项资金的审计力度,在揭露重大违法违规问题的同时,要积极探索建立相应的绩效评估指标体系,关注民生领域政策目标的实现情况,反映政策实施中存在的体制性障碍和制度性缺陷,促进民生政策的完善。
第四,金融审计。这次世界性的经济危机根源就在于美国的金融危机。因此,在此次“适应性应答”中一定要关注金融安全,切实维护金融安全稳定。一要关注银行资产质量,分析其资产、负债配比及财务状况,促进金融机构化解金融风险。不仅关注银行的信贷资产,还要关注银行的对外投资,特别是海外投资和股权投资;既要评价信贷规模增加的实际情况,也要关注信贷投放过程中的内部控制情况,防止银行将不良资产的产生归因于落实政策,也要揭露借贷过程中存在的道德风险。此外,还要关注金融机构的创新产品,加大对金融衍生产品的审计力度,研究金融创新产品的风险,促进金融机构加强风险管理,提高抗风险能力,维护金融稳定。
第五,经济责任审计。高度关注权力运行情况。要根据“行政权力运行到哪里,监督就落实到哪里” 的要求, 紧密围绕促进依法行政和加强对权力的监督和制约,加强经济责任审计,发挥经济责任审计在促进依法行政、规范领导行为、促进加强管理、服务廉政建设等方面的作用。根据当前经济政治形势和社会发展状况,坚持一手抓查处重大违法违规问题和经济犯罪案件线索,一手抓揭露体制性障碍、政策制度性缺陷、管理漏洞,发挥审计的建设性作用。此外,对地方金融机构以及国有企业领导人员的经济责任审计,将重点关注金融安全、国有资产安全、经营绩效,推动金融机构及国有企业深化改革,加强基础管理、内部控制和风险防范。
(4)时间维度上,注重关注短期效益向关注可持续发展战略的转变。
这里时间维度分为超短期(指3个月以下)、短期(3个月以上3年以下)、中期(3年到5年)、长期(5年以上)。时间维上的持续性是可持续发展的主要特征之一,并且项目的发展在数量、质量、空间上都随着时间发生动态变化。面临经济危机的严峻形势,国家提出建设资源节约型、环境友好型社会,是我国可持续发展的必经途径。建立以资源的高效利用和循环利用为核心,以低消耗、低排放、高效率为基本特征的经济发展理念。因此,在审计做出“适应性应答”的四维结构中,必须从时间维度予以考虑,在有限的资源配置下,实现经济、社会发展、环境保护目标的协调发展,是对整个对象实施进行综合评价的必然要求,要将时间显性或隐性地包含在整个系统中,使四维模型具有“活性”。同样,不仅是在具体项目,包括在通过审计提出的审计建议等审计成效方面也要注重时间维度上的可持续性,有些审计成效并不一定立即显效,而是更长远的持续发挥作用。
总之,审计“适应性应答”系统是在空间结构、组分结构、功能结构及时间维度中各要素在共演化、进化与发展过程中克服矛盾、冲突与制约,维护合作与联合,相互激励、促进和互惠共生来实现多维系统的整体性协调发展。在保持审计免疫“适应性应答”的协调发展中,要做到“四注意”:一是注意把握审计免疫应答系统的整体性和综合性;二是注意把握审计应答系统内各要素的动态性及系统要素组合的最优化性;三是注意审计免疫应答系统与社会相关系统(如:纪检监察、公安司法等系统)的联系性;四是注重其持续的动态性发展变化。
2、增强审计自身免疫力,保障内部要素健康运作。
在金融危机形势下,审计在外在所做出的“适应性应答”的“免他疫”同时,还需要“自免疫”,即发挥职能作用的同时,必须保证自身免疫系统的健康运转。也就是通过加强自身建设,来使审计内部各组成要素运行机制的稳定和功能的发挥。
第一,加强审计文化建设,实现核心价值观的营造。要大力弘扬“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献” 的审计文化理念,充分激活审计人员的工作积极性和服务热情,在审计机关内部营造相互分工又协作的气氛、谦虚学习和交流的气氛、良性竞争和热烈讨论的气氛、文明健康的问题活动气氛、轻松而和谐的工作氛围等,充分利用整合审计资源,才能发挥集体的智慧和能量,不断提高审计工作质量和效率。
第二,加强审计队伍建设,实现单一型人才队伍向复合型人才队伍的转变。能不能发挥好审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,关健在队伍,在审计人员的素质。通过多层次培训,鼓励审计人员学习掌握工程技术、计算机、法律、经济管理等知识,引导他们认真学习国家宏观经济政策和相关的经济知识,培养宏观思维意识和立体思维方法,从政治、经济、社会、文化和历史的各个层面观察分析问题,不断增强审计工作的预见性、宏观性、主动性和建设性,努力提高科学判断能力、监督保障能力、建言献策能力和促进发展能力。
第三,加强审计规范化建设,完善审计管理,实现粗放式管理向精细化管理的转变。科学的管理方式方法可以有效提高工作质量、效率,降低成本,进而产生高效益。审计要发挥免疫系统功能,科学的审计管理是必要条件之一。一是要重视内部环境建设。通过人性化的建章立制,规范运作,改变过去陈旧的行政管理方法,如权威管理,直接控制等;二是重视项目管理。项目管理贯穿项目计划、实施全过程,科学的项目计划可以使项目重点突出,实施时又少走弯路;三是重视审计工作机制的形成。管理工作中好的措施、经验应予以固化,形成一定的工作机制,以机制管全局、管根本、管长远,对今后的工作产生长久推动作用。
以上探讨了对于金融危机形势下,审计由“固有性免疫应答”向“适应性免疫应答”的转变中所做出的“反馈调节”。其实,这种适应新形势的“适应性应答”,在通过对新环境的不断感知和调节中,由审计人员在实践中总结和反思,不断修正和完善,增强和提高审计自身“机体”的免疫能力。从而,将“适应性应答”中所做的调整与创新又转化为进一步完善的“固有性应答”,以面对目前未知的变化。依此循环实现审计自身的不断提升,实现审计保障国家经济社会运行“免疫系统”功能的充分持续发挥。(姜娜)
参考书目:
1、《医学免疫学》陈慰锋主编,人民卫生出版社, 2003年第3版。
2、《宏观调控新政下政府审计的战略选择》,肖振东《审计文摘》,2009年第5期。
3、《国际金融危机背景下的政府审计研究》,浙江瓯海区审计局课题组,2009年12月,WWW.ZJSJT.GOV.CN。
4、《应对金融危机,加强审计监督的七条建议》, 霍泾谲,《中国审计》, 2009年第15期。
5、《Impact of International Financial Crisis and China’s Role》, Yin Chengde, 《中国国际问题研究》,2009年。
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