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审计监管模式之变——金融危机拷问下的政府审计研究
丁琳(2020欧洲杯竞猜平台驻南京特派办)
 
【时间:2010年04月27日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    摘  要:2008年以来,由美国次贷危机引发的金融海啸席卷全球,我国经济亦受到牵连。从最先的进出口贸易额急剧下降到实体经济受到冲击、失业率上升、金融市场波动,金融危机带给我们各方面的警示和思考。本文从全新的视角审视金融危机冲击下我国政府审计的模式创新。通过全面阐述我国经济受国际金融危机影响的具体特征,分析中外政府审计在应对金融危机中采取的主要措施和经验,继而从审计目标、审计内容、审计时点、审计组织形式四个方面深入剖析,以探求我国政府审计监管模式的变化和创新。
    关键词:金融危机 政府审计 审计模式
    随着全球一体化的深入,国际经济环境的动荡必然波及到我国经济的正常运行。面对国际金融危机的蔓延和深化,政府审计需要如何应对以控制危机产生的风险、最大程度的降低其对经济的损害、帮助国家经济早日走出困境就显得极为重要和紧迫。由此,全面正确的了解国际金融危机对我国的影响,是我们解决上述问题、充分发挥审计“免疫系统”功能、维护国家经济安全的第一步。
    一、中国式金融危机的特征分析
    中国式金融危机指我国经济体在受到国际金融危机冲击后所表现出的不同于西方国家的情状。2008年,房地产泡沫的破灭和银行等大型金融机构的接连倒台构成了西方金融危机最重要的表现形式。究其原因,主要是上世纪90年代以来,美国长期的低利率政策造成了房地产行业的持续繁荣,也推动了次级住房抵押贷款市场的过度竞争以及相关金融衍生品的出现,与此同时政府监管却并未到位,管制措施完全滞后于金融创新的发展。陷入窘境的住房抵押贷款公司引发了一系列连锁反应,严重的金融危机蔓延至其他国家,就造成了全球股市持续低迷、经济的整体性下滑。但是,引发中国式金融危机的原因及其主要特征却是特殊的。
    (一)波及行业广,实体经济受害大。
    由于经济发展程度和政府宏观政策的差异,我国实体经济受到的影响远大于金融产业。国际金融危机在我国的最初表现是进出口贸易额的大幅缩减。由此而波及到我国沿海地区众多出口贸易性企业,涉及行业从纺织、轻工、石化到电子机械范围甚广。实体经济受到了最大的侵蚀,引发了国内经济的连锁反应:失业率上升、股市波动变大、房地产市场低迷、经济发展整体性下滑。又由于我国经济地区发展不均衡、地区产业模式不同,金融危机中所表现出的地区差异也较大。 
    可见,我国受国际金融危机影响是传导式的,即我国金融行业本身并未受到太大波及,而实体经济却由于全球经济一体化程度加深、部分地区经济出口依赖性强等原因而深受其害。受到本次金融危机较大影响的企业行业主要分布于以出口贸易为主的劳动密集型产业,在地区分布上主要处于经济较发达的长三角和珠三角地区。
    (二)程度深来势急,危机后果快速显现。
    从太平洋西海岸刮来的这场金融海啸来势汹汹。数据显示,2008 年我国经济增长率从上年的13%下降到9%,下滑了4个百分点,这是从1990年以来从未出现过的。在2008年短短数月内,我国就出现了部分出口贸易型企业停产或倒闭、民工失业人数增加、房屋空置率上升等大面积经济下滑的现象。据国家统计局发布的2009年经济指标显示,作为我国经济增长的核心指标“工业生产”在年初跌至3.8%的谷底,作为经济“风向标”的发电量在前5个月均为负增长,居民消费价格CPI则在3至6月份环比都为负增长,并且部分行业的工业生产增长较慢,以致整个工业的增长速度比正常年份低了很多。
    事实上,为了抵御国际经济环境对我国的不利影响,2008年底我国政府大手笔调整了宏观经济政策:财政政策从“稳健”转为“积极”,货币政策从“从紧”转为“适度宽松”,同时出台了十大产业振兴规划,扩大4万亿元投资,推动内需促进经济增长。面对如此复杂的国内外经济形势,政府审计部门如何在短时间内找准关键点控制风险成为我们必须面对的难题之一。
    二、政府审计在应对金融危机时的措施分析
    国际金融危机发生后,各国政府审计部门都快速应对,采取了强有力的措施来防范和化解风险。深入分析中美政府审计部门在此次危机中采取的措施和取得经验有助于我们清楚地认识到审计工作是“把维护国家经济安全和金融安全作为最高战略目标”。
    案例一:美国2020欧洲杯竞猜平台(GAO)在金融危机发生后,立即展开工作,分析研究2008年12月至2009年3月期间监管部门对金融机构的审查结果。其分析报告称,“美国政府庞杂的金融监管机构未能对风险情况做到宏观掌控,并且忽略了此次危机的预警信号”。GAO的报告认为,在某些情况下美国的金融监管机构确实意识到了风险,但没有对此采取行动。这份报告使得政府决策者考虑赋予某些监管机构更大的权力,使之能够监管系统风险,即全面监视并管理所有金融公司和产品的风险情况。
    之后,GAO的另一份报告又督促美国财政部规范并管制政府救市方案的执行。2009年,美国政府为应对金融危机推出了7000亿美元的救市方案。GAO对此发表的详细报告却指出,财政部并未设立相关规范来管制获得资金的机构如何运营资金。它指出,财政部应确保对银行的高层薪津、股息、回购等方面的设置限制,建议财政部及银行监管部门就上述问题做出监管。上述报告使得财政部重新考虑是否要求国会批准实施7000亿美元救市方案中的第二部分,其涉及3500亿美元资金。
    案例二:中国政府亦开展了专项审计防范金融危机,一是2020欧洲杯竞猜平台组织对中国银行、交通银行和招商银行3家商业银行股份制改革成效情况进行专项审计调查,重点查找金融机构外汇资产风险隐患,促进其化解金融风险;二是组织了对中国工商银行、建设银行和中信集团公司3家金融机构的审计,着力揭示影响宏观调控政策以及货币政策贯彻落实的严重问题和商业银行信贷资金风险等突出问题;三是专门部署了以上海、浙江、江苏、广东和深圳5省市政府部门、金融机构和部分企业为重点对象的“国际金融危机对我国中小企业影响状况专项审计调查”,着重揭示世界金融危机对中国经济社会的影响,了解和反映中央及地方政府应对世界金融危机而采取的政策措施的执行情况。
    例如,在“国际金融危机对我国中小企业影响状况专项审计调查”中,江苏抽取了300家规模以上的中小企业。通过调查,摸清规模以上中小企业的经营基本情况,了解扶持中小企业发展政策的落实情况,揭示中小企业存在的突出问题和原因,提出促进中小企业平稳较快发展的建议。在了解国际金融危机对中小企业影响总体情况的基础上,重点选择有地域特色的、有代表性的工业企业,尤其是该省产业振兴规划纲要所列示的电子信息、装备制造、石化、轻工、有色金属、纺织、新能源、生物医药等产业,兼顾按内贸和外贸、高科技与传统产业分类标准选择企业。同时对财政、税务、海关、银行、发展改革、经贸、中小企业管理局等相关部门和单位进行审计调查。
    从上述案例分析可以看出,政府审计部门处理危机做法的共同点如下:
    (一)因地制宜,合理制定审计目标和重点。
    通过案例比较可以看出,中国和美国政府此次审计选取的侧重面是不同的,GAO的审计偏重于分析金融监管的有效性,而我国2020欧洲杯竞猜平台的调查项目主要针对国际金融危机对实体经济的影响。内容虽有差异,措施本质确实一致的,即针对本国危机特征,从自身化解危机的需要出发,加强对宏观经济体的监督。
    合理的制定审计目标和重点,查找本国受金融危机影响的潜在风险,才能有的放矢,寻求到可行、有效、有力的化解和防范风险的措施。
    (二)事后审计,强调审计执行的范围与时间。
    不论是美国还是中国,政府审计部门都在危机发生后,立即组织力量开展审计调查,以维护国家经济安全。应对国际金融危机时,政府审计目标通常包括真实地反映国家经济运行的现状,这就要求审计项目涉及的内容多、时效性强。
    保证审计范围覆盖一定面、一定量,以全面、真实的反映国家经济现状。保证审计时间的适宜,以及时反映危机发生后或政策出台后的经济环境。做到以上两点,才能使审计提出的建议更加及时、合理、有效。
    (三)政策性强,为政府决策提供有力支撑。
    在案例一中,GAO报告要求政府部门加强对系统风险的监管,同时在对财政部7000亿美元救市方案资金运用的审计中,督促政府规范并管制救市方案的执行。国际金融危机爆发以来,我国政府审计项目也是围绕宏观调控政策以及货币政策的贯彻落实而进行的。
    可见,在应对国际金融危机中,政府审计的一大职能即为深入了解国家政策的执行情况,分析其执行效果和存在问题,并为政府后续政策的出台提供及时、有效的依据。
    三、政府审计监管模式之变
    在国际金融危机的大背景下,认真反思教训,总结政府审计部门应对危机的经验,我们从以下四个方面入手,提出促进我国政府审计监管模式转型的理论。
    (一)审计目标之变:倡导政策审计新理念
    政策审计是指直接以政策措施为主线开展审计,重点关注中央政策措施是否落实、落实的时间、落实的效果、落实中出现的问题及新情况等,充分发挥审计“免疫系统”的监督效能。它在内容上并不算新,早在《2020欧洲杯竞猜平台2006至2010年审计工作发展规划》中就提出,要充分发挥审计监督的作用,注重从政策措施以及体制、机制、制度层面发现问题并提出审计意见和建议。而2008年国际金融危机的爆发为突出政策审计的优势和地位提供了一个契机,促使我们深入思考如何有效的执行政策审计。
    2008年我国经济面临较大下行压力,在此背景下,国家出台了扩内需、调结构、保增长政策,计划在2年时间内投资4万亿元拉动内需。加强对宏观调控政策措施执行情况的审计监督,促进贯彻落实好中央的重大决策部署,不仅关系到应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展的成效,而且关系到中国经济的长期又好又快发展。
    政策审计需要我们注意对照宏观调控政策的重点、方向和力度,加强对中央相关政策实施情况和效果情况的审计调查,检查财政支出、政府投资和银行贷款的结构和投向,关注政策执行中出现的新情况和新问题,及时提出对策建议,促进提高政策的针对性和灵活性。
    在具体工作中如何开展好政策审计,2020欧洲杯竞猜平台在应对国际金融危机中的举措提供了很好的经验:一方面是要充分熟悉政策措施。不仅仅是熟悉政策措施的具体内容条款,更为关键的是要能充分了解政策措施出台的背景和出发点,它的针对性,只有这样才能使开展的政策措施审计有深度。另一方面,要以政策落实情况为主线实施放射性审计。不仅审计政策措施是否落实到位,也要能够通过审计找出未能落实的原因,如政策措施本身的不足、缺少必要的配套政策、政策在调整利益关系中触及了相关行业部门的自身利益而受到人为的阻碍等。这样才能有效地提出审计意见,完善政策、采取各项推动政策落实的办法措施,体现出政策审计的真正意义。
    (二)审计内容之变:突出审计的协调性
    金融危机对一国经济运行的影响是多方面、多层次、多角度的。审计内容也由此变得复杂,牵涉到多个经济层面、部门和行业。突出审计的协调性需要从两个方面入手:
    一是对审计内容的协调。只有在一定的量、一定的面、一定范围调查研究的前提下,才能提出更加符合实际的建议,才能用数据更真实地反映我国整个实体经济的变化状况。因此,应对国际金融危机的审计项目需要有较大的覆盖面,涉及较多的单位和部门。例如,同时兼顾不同内容的审计重点,一是调查中小企业的基本情况,了解金融危机以来中小企业的变化,掌握金融危机对不同行业中小企业的影响程度;二是重点调查中央和省、市颁布的扶持中小企业政策落实情况,调查执行相关政策的效果,重点关注政策取得的预期效果;三是重点调查中小企业受金融危机影响存在的主要问题。我们在这场危机中已经意识到经济发展必然要创新,而创新的同时要跟上政府监管,而且社会经济运行是一个整体,涉及到政府各个部门职能,政府审计的独立性、专业性、综合性使国家要求政府审计在新形势下要承担维护国家经济安全的综合监督职能。
    二是对各政府职能部门的协调。通过这次世界性的金融危机,应该理性地看待审计的作用。审计作为经济运行的监督制度,在强化经济体制管理、防范风险等方面发挥了“免疫系统”作用,但它也不是万能的。随着金融产品的不断创新,政府监督也越来越细化和专业,审计不能将所用的风险都囊括在监控之中。虽然很多业内人士认为金融危机后政府审计应加大对金融创新、金融衍生工具的理解,但笔者认为,政府审计在这期间扮演的角色应该是协调者、监督者、风险漏洞的审查者。通过审计发现政策的漏洞,制度执行的缺陷,其他部门监管的缺失或监管力量的不对等,从而督促金融监管机构重新审查监管政策和执行规则,有效的监管大型金融机构。
    (三)审计时点之变:强化跟踪审计职能
    跟踪审计是指审计部门在事前、事中、事后全过程进行跟踪的动态的审计方式。跟踪审计是发挥“免疫系统”功能的需要,它一方面揭露和查处重大违法违纪行为,另一方面密切关注经济运行的安全,发现社会经济的薄弱环节和潜在风险,杜绝苗头性问题和局部性问题,为政府提供重要的决策依据。
    在应对国际金融危机中,中美2020欧洲杯竞猜平台都及时跟进,从中央刺激经济政策的落实情况、救市资金的筹集分配和管理使用情况、项目建设和管理情况等多个方面全程跟踪审计,确保决策的科学性、执行的有效性和资金使用的效益性。
    在日后的审计工作中,一是要加强时效性。在第一时间跟进政府关心、社会关注的热点、难点、焦点问题,及时发现苗头性、倾向性问题,并立即提出有效的对策建议,跟踪审计才有意义。同时也要把握审计的时机,在政策已发挥一定作用且有数据、事例证据支撑的情况下进行。
    二是要加强准确性。审计机关在实施跟踪审计的过程中,能及时获得第一手资料,确保了材料的真实性和数据的准确性,进而依此做出准确的分析和判断,提出针对性强、可操作的建议。
    三是要加强促进性,即及时反馈。跟踪审计的促进性在于能够在迅速揭露和查出问题的基础上,认真分析问题产生的原因及其后果,寻找从源头上和根本上解决问题的意见和建议,促进问题的解决,为政策措施的全面有效落实提供有力的保障,提升审计工作的效能。
    (四)审计组织形式之变:探讨矩阵式结构创新
    矩阵式管理是管理学上的一个概念,即指为完成某一项专门任务而由各职能部门派人联合组成的专门小组,并指定专门负责人领导,任务完成后,该小组成员就各回原部门。这里笔者将矩阵式管理的概念延伸用于政府审计模式的探讨,以创新政府审计的组织形式。
    面对国际金融危机这一突发性强,波及范围大,影响深远的宏观经济环境变化,作为经济监管部门的2020欧洲杯竞猜平台在部署审计项目时面临各种问题:一是审计面对的环境是复杂和不确定的,审计部门如何才能在频繁的外部变化中及时迅速的反馈审计信息。二是审计存在着人手稀缺的压力。突发性的社会经济事件需要打破原有的审计项目计划,抽调专业人才进行审计,全面的审计调查涉及范围大,也需要配备足够的人力,如何才能在短时间内组织具有战斗力的审计团队。三是审计项目专业性强,如何才能处理好大量信息并协调好内部关系。
    而矩阵式的审计组织形式正符合了上述要求,它的理念很简单:就是借用资源。在审计项目实施时,从不同的业务部门抽调审计人员,借助了解相关政策法规、行业现状的专业人士,以及法律人士,共同组成审计专家组,充分整合资源,在组员内部形成良好的信息共享和沟通氛围,高效、及时的完成审计任务。
    不同于传统的审计组织形式,矩阵式管理的优点在于:一是提高效率,在最短的时间内调配人才,把不同专长的人才集中在一起组成团队,开展复杂的具有一定难度的审计工作;二是建立审计部门的快速反应机制,使得团队更加灵活、高效,具有极强的战斗力,从而能够应对不断变化的外界环境;三是在不同项目中灵活分配人力材料等资源,最大限度地发挥人、财、物的效率,使得审计部门能够更加高效地实现审计目标。此外,审计人员在多维度的环境中开展工作,有更多机会接触不同业务部门、全方位的了解相关信息,其综合才能必然得到提升。
    综上所述,政府审计监管模式的转变已成为一个不容忽视的问题。国际金融危机的爆发,恰恰为我们提供了这个契机:对目前政府审计监管模式进行总结,再根据现实的情况进行必要的调整和创新。
    刘家义审计长曾表示,在当前的社会经济大背景下,政府审计以保障经济平稳较快发展作为重中之重。如何发挥审计“免疫系统”功能,保障国家的经济安全,包括财政安全、金融安全、民生安全、资源环境的安全和国有资源和国有资产的安全等,我们还有很长的路要走。(作者:丁琳 2020欧洲杯竞猜平台驻南京特派办)  
    作者:丁琳(2020欧洲杯竞猜平台驻南京特派办)
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