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政府债务管理中存在的问题及对策建议
张宜平(湖北宜昌市审计局)
 
【时间:2010年04月27日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    日前,我们对相关地方政府债务情况进行了交叉审计调查。审计调查结果表明政府举债资金投向大部分均用于城市基础设施建设、收储土地和拆迁补偿、工业园区建设等,这些投资为提升城市功能、改善民生和培植财源打下了基础,对地方经济社会发展起到了积极的推动作用。但审计调查也发现政府债务在管理和使用方面还存在一些突出问题,应该引起政府部门的高度重视和关注:
    一、存在的主要问题
    (一)近年举债急速增长,且有继续增长趋势。从审计调查的情况来看,各地融资贷款起步晚,主要集中在2009年,形成原因一是地方发展急需资金,地方财力不能满足需要;二是国家扩大内需资金引导;三是国家金融政策较为宽松,促使地方政府加大政府投资力度,形成了大量政府债务。
    (二)没有统一管理部门和管理规章,导致政府债务总量不清。目前,各地没有一个能够及时、准确掌握政府性债务风险动态的部门,没有政府债务具体管理办法,没有整体借债规划和还款计划,导致借债主体分散,还款主体错位,绝大部分债务最后由财政部门被动兜底。同时,银行将贷款资金直接拨付到借款单位,财政部门对各部门借款资金的拨付、使用管理等情况缺乏有力的监督手段。
    (三)急剧增长的政府债务与偿还机制错位。一方面是政府债务急剧增长,另一方面是偿债资金渠道单一,还款任务艰巨,财政运行风险加大。由于政府债务资金投向大部分是社会公益事业及民生工程,项目建成后不能形成直接的收益,政府又没有规定固定的还款来源渠道,大多数政府债务偿债资金来源都集中在土地出让收益这一主要渠道上。若遇土地出让不能达到预期增值收益或国家宏观调控政策,将会导致债务不能按预期偿还,形成债务风险。
    (四)投融资机构融资贷款不规范。政府举债大都是用政府信誉、财政担保(财政承诺还款)等形式取得的,无实物资产抵押。
    二、产生上述问题的原因分析
    (一)债务管理处于无政府状态。对政府性债务的管理,国家没有相应制度和法律法规,没有明确的政府性债务风险预警机制;地方政府没有一个统一归口管理的部门,也没有明确的债务偿还机制,对借款的使用、管理、偿还没有明确的计划和责任。
    (二)举债存在一定的盲目性。地方政府为了加快城市基础设施建设和旧城改造的步伐,对项目建设的可行性研究、项目建设资金计划、项目建设进度管理、项目资金的适时需求、项目融资到期偿还资金来源计划等方面研究不够、计划不周,在无足够资产作抵押的情况下,依靠政府信誉向银行提供担保进行贷款,盲目融入大量资金,以备不时之需。
    (三)地方财力增长速度和城市基础设施建设等公共需求增长速度不成正比。一方面,城市建设规模在不断的无限扩大,建设资金需求量在不断的迅猛增长,另一方面,地方财力增长速度有限,不能满足城市建设不断增长的速度,因而导致地方政府大规模举债。
    三、加强债务管理和防范债务风险的对策建议
    为进一步管好用好政府性债务资金,应着力控制政府负债规模,加强政府性债务管理,提高资金使用效益,防范和化解债务风险,促进地方经济社会又好又快发展。
    (一)尽快出台政府性债务管理制度和法律法规,规范举债行为。对政府举债的范围、计划、规模、方式、使用、监管以及偿还等方面实行制度化、规范化、法制化管理,明确举债的法律责任,依法确立债权债务关系和偿债责任及连带责任;举借债务要实行严格的计划审批制度,杜绝政府部门擅自举借债务和违规担保举债。
    (二)建立风险预警机制。各地应根据地方经济社会发展情况、财政预算收支及政府性债务的状况,运用债务率、偿债率、人均负债额等有效监控指标,合理确定地方政府性债务的安全规模,逐步建立政府性债务的内部预警体系;对地方政府性债务进行风险评价,对债务规模进行跟踪监控,努力将政府性债务风险降低到最低。
    (三)建立债务偿还机制。按照债务举借、使用、偿还相对应的原则,在举借新债时明确偿债资金来源,明确债务归属责任;建立偿债准备金制度,根据财力与债务情况,每年安排一定的偿债准备金,专项用于公益性政府债务的偿还并狠抓财源建设,巩固壮大财源基础,为偿还政府性债务提供资金保障。
    (四)实行统一归口管理。将政府性债务统一纳入财政部门归口管理,全面掌控政府性债务情况,结合地方财力增长状况,制定债务规划和还款计划,控制地方政府性债务总规模;加强政府性债务分析,逐步建立起人大审批、财政监管、部门举债使用的管理机制,实行跟踪监督和定期检查,确保专款专用,提高资金使用效益。(作者单位:湖北宜昌市审计局 张宜平)
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