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关于绩效审计评价的宏观逻辑思考与实践创新
郑广民 张凯 岳伟 陈佳声 韩雪莹(2020欧洲杯竞猜平台沈阳特派办)
 
【时间:2010年07月01日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    【摘要】绩效审计是世界现代审计的主流,是审计发挥保障社会经济健康运行“免疫系统”功能的重要实现形式。而审计评价是绩效审计的重要组成部分,也是绩效审计的一个核心问题与难题。在这方面,目前从理论与实践上,都局限在具体的、微观的、技术层面上的评价指标设计,其结果是既局限了审计评价作用,又不能对绩效审计评价形成规律性的指导。对此,本文提出的绩效审计评价的新理念是:站在宏观层面,从系统论的观点出发,结合项目审计实践,分析审计评价与审计目标、审计内容、审计思路、审计成果之间的内在逻辑关系,力争使绩效审计评价获得宏观支持系统。这样,绩效审计评价具有了一般性、规律性的特征。这种绩效审计评价新理念对今后全面开展绩效审计具有积极的作用。
    【关键词】绩效审计  评价  宏观逻辑  思考
    绩效审计是世界现代审计的主流,是审计工作发展的高级阶段,也是审计发挥保障社会经济健康运行“免疫系统”功能的重要实现形式。2020欧洲杯竞猜平台曾在审计工作发展五年规划中明确提出全面推进绩效审计,并要求到2012年所有的审计项目都要开展绩效审计。
    绩效审计作为一种现代审计模式,对我们来说,还是较新的领域,特别是审计评价是绩效审计的重要组成部分,也是绩效审计的一个核心问题与难题。笔者认为,绩效审计评价与审计目标、审计内容、审计思路、审计成果以及项目本身目标是一个有机联系的系统,也是一个相互支持的链条。这相对于以往的具体的绩效审计评价指标设计而言,是个宏观的理念。对此,本文拟结合L河流域水污染防治绩效审计调查项目的工作实践,对绩效审计中的审计评价进行一些思考与探索。
    一、依据项目审计目标确定审计评价的基本内容与评价策略
    笔者认为,项目审计目标是整个项目审计工作的灵魂,是审计评价总控系统,因此,准确客观的审计评价内容与评价策略必须与审计目标相适应、相一致。L河流域水污染防治绩效专项审计调查项目审计目标是以批复的L河流域水污染防治期间水污染防治项目实施、防治成效和污染物总量削减目标等为依据,按照“把握总体、揭露问题、规范管理、促进治理”的总体工作思路,通过专项审计调查,摸清L河流域水污染防治管理体制、治污资金投融资体制以及水环境监测与管理情况;揭示L河流域水污染防治期间计划项目实施、资金使用、防治效果等方面存在的问题,提出完善L河流域水污染防治管理体制和提高资金使用绩效等方面的意见和建议,促进L河流域水污染防治工作的顺利实施。相应地,L河流域水污染防治效益专项审计调查的绩效审计评价内容与策略确定为:对照L河流域水污染防治期间计划,重点调查与评价目前L河流域水污染防治效果。具体地,一是充分借鉴环保、水利和建设部门关于水质状况、污染物排放和污染物处理等方面的专业数据、水污染防治的评价标准、指标和评价方法,分析与评价L河流域防治期间水污染防治的效果;二是审计组组织地方环保部门及所聘环保和水利监测专家对近期L河流域水污染现状、污染物排放和污染物处理情况进行调查和测定;三是对L河流域防治期间的水污染防治项目实施、效果及资金使用情况进行调查分析,并从整体上对流域水污染防治效果作出分析与评价。
    二、依据项目目标确定审计评价的标准与技术方法
    笔者认为,在绩效审计中,审计评价是具体的、有针对性的。而有效的审计评价,在客观上必须由同项目本身的目标相适应的、符合项目专业的、具有法律效力的评价标准相联系、相适应。L河防治期间确定的L河流域水污染防治项目的目标为:在总体上,实现集中式地表饮用水源地水质达标,重点工业污染源实现全面稳定达标排放,城镇污水治理水平显著提高,水污染物排放总量得到有效控制。在流域水质控制上,水质断面控制的河段,在无天然径流和上游来水条件下,对城镇排污口混合区边界进行水质控制,化学需氧量低于标准控制值。水污染物总量控制目标以化学需氧量排放量、入河量;氨氮排放量、入河量为有效控制指标。
    据此,我们对L河流域水污染防治项目绩效审计评价的标准与方法是,以L河水质状况为主要评价内容,以环保部门关于国控断面水质状况监测的专业数据、评价标准、指标体系和评价方法作为标准和技术支持,重点对L河流域的水污染现状进行调查和测定,并与历年数据进行对比分析,从整体上对水污染防治效果作出评价。
    在具体评价方法上执行国家环境监测部门关于地表水环境质量评价有关问题的技术,将L河断面和河段地表水环境质量标准限值分为I—Ⅴ类,在实际评价中还使用了劣Ⅴ类,主要是指水体基本项目的实测浓度值劣于Ⅴ类标准限值的情况;将地表水环境质量分为优、良好、轻度污染、中度污染、重度污染五个等级。
    三、依据审计发现的总体情况支持审计评价
    笔者认为,审计发现的总体情况是支持审计评价的第一层面,即从审计调查发现的L河流域水污染防治的资金投入情况、治污减排项目实施情况及污染物治理情况等方面来支持审计评价。一是流域水污染防治资金的投入情况。从近几年来的情况看,L河流域投入水污染防治财政性资金上百亿元,共涉及数百个项目。其中,大部分资金投入到了城镇环保基础设施建设项目和企业环保项目上,约占投入资金总量的70%左右;投在居民饮水保障项目、生态建设及综合整治项目、环境监测能力建设项目上的资金约占30%。二是流域水污染防治期间项目实施情况。L河流域水污染防治期间计划约有100多个项目,截至2008年底,L河流域共实施项目占防治期计划项目数的60%以上。三是流域水体污染排放及处理情况。近几年来,L河流域废水排放量近百亿吨。L河流域污染物处理情况是城镇污水处理率约为60%左右。
    四、依据审计揭示的典型问题强化审计评价
    笔者认为,审计调查的总体情况在总体基本面上支持审计评价,为了增加审计评价的深度,需典型问题支持。经审计调查,L河流域水污染防治项目存在的典型问题主要有:一是在管理体制和政策方面存在着环保监管部门职责履行不到位,环保数据信息差异大,影响防治决策问题和水利与环保部门之间配合不够,影响污染防治项目实施等问题。二是在流域水污染防治资金管理使用中存在的问题。第一,流域内部分市地截留和挪用污水处理费和排污费。第二,重点水污染防治设施使用率不高。第三,水污染治理资金使用效果不佳,如某造纸企业投资建设的化学稻草浆碱回收项目,因技术原因致使投入的数千万元的专项治理资金不能发挥作用。三是流域水污染防治效果存在的问题。污水处理厂建成后不能正常运行、污水处理不达标。如某污水处理厂自投入使用以来一直不能正常运行,即近7年间每年平均运行不足半年;同时,处理水质不达标,造成二次污染。四是流域农业面源污染监测与防治能力较弱,专业人员缺乏、业务经费和资金投入不足、缺少监测治理设备、农业化肥使用比例不够合理,农户没有粪便和污水处理设施等。
    五、依据审计分析完善审计评价
    笔者认为,对项目存在问题的原因进行深入系统分析,也是审计评价的重要组成部分,对审计评价起着完善作用。
    通过审计调查,影响L河流域水污染防治成效的主要原因是:
    一是关于L河流域水污染防治的法规制度不健全,违法惩治力度不够,监管部门履行职责不到位。二是对L河流域水污染防治资金在管理上不规范,在使用上缺乏绩效观念。同时,也存在环保等部门业务扩大,经费保障来源不足等客观因素。三是L河流域水污染治理项目实施进度缓慢,项目治污技术不全面,特别是有关单位对水污染治理的紧迫性与重要性还认识不足。四是农业面源污染监测与防治起步晚,投入少,治理难度大。五是L河流域水污染跨界协作机制不健全,作用发挥不充分;在对重点污染源治理的同时,对流域生态建设重视与投入不够。
    六、综合各层面的评价,对L河流域水污染防治绩效作出准确、客观的综合性审计评价
    综合以上各层面有实证性的分析和宏观逻辑分析,我们对L河流域水污染防治绩效情况作出准确、客观、符合实际的审计评价。一是L河流域水污染防治情况评价。L河流域水污染防治项目实施率不高、资金使用不规范、个别项目未达预期效果,特别是控制性指标化学需氧量排放量和氨氮排放量超出防治期计划最大允许排放量;实施的防治项目仅占防治期计划项目数的50%左右。因此,L河流域水污染防治不够理想,未达防治期计划目标。二是L河流域水污染防治效果的整体评价。虽然对L河流域水污染防治不够理想,但是由于采取了一些措施还是起到了积极的作用。近几年来,L河流域水系监测的断面中,Ⅰ—Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ类、劣Ⅴ类水质断面分别占40%、30%、30%左右。由此,近几年L河流域水系水质总体来说Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例呈上升趋势,劣Ⅴ类水质断面比例呈下降趋势,L河流域水系水质呈现好转。
    正是根据审计实践需要,以创新的、宏观的思维方法进行审计评价,使审计评价得到了项目主管部门、地方政府和项目实施单位的一致认可,达到了审计调查的预期目标,对促进L河流域水污染防治起到了积极作用。(作者:郑广民 张凯 岳伟 陈佳声 韩雪莹 2020欧洲杯竞猜平台沈阳特派办)
    
    
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