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如何更好地发挥经济责任审计在推进政府问责制建设中的作用初探
朱慧(山东省烟台市海阳市审计局)
 
【时间:2010年01月26日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    党的十七大提出“要重点加强对领导干部特别是主要领导干部经济责任审计”,显示了党中央对经济责任审计工作的充分肯定和高度重视。当前,经济责任审计在加强领导干部监督,完善权力运行制约和监督机制方面,发挥着越来越重要的作用。审计机关作为政府责任的问责人,在加强和推进政府问责制建设中扮演着重要角色,发挥着其特有的作用。如何充分发挥经济责任审计作用,不断提高审计问责效果,有力推动政府问责制建设成为各级审计机关面临的一个全新课题。
    一、政府问责制和经济责任审计的含义及现状
    (一)政府问责制的含义及现状。政府问责制是指一级政府对现任该级政府负责人和其所属各工作部门主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失,不履行或者不正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响和后果的行为,进行内部监督和追究责任的制度。我国的行政问责制度起步较晚,尚处于萌芽状态。主要表现在我国政府还没有一套全面、完善的行政责任追究制度,象现在实施的行政监察法、公务员处分条例、纪律处分条例等,规定的责任追究内容比较单一,尚不能构建成一套完善的政府责任追究体系。近几年来政府实施的行政责任追究,多以重大安全事故、卫生事故为主,而对由于经济决策失误、经济管理不到位,造成国有资金流失和浪费等方面的问题而追究责任的情况比较少。
    (二)经济责任审计的内涵及其现状。经济责任审计是指审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督。近年来,我国在经济责任审计制度建设方面取得明显的成效,1999年以来,国家先后出台了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》、《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定实施细则》等文件制度,2006年6月1日修改后的《中华人民共和国审计法》第二十五条增加了对单位负责人经济责任履行情况进行审计监督的内容,使领导干部任期经济责任审计进一步得以规范化和制度化。从基层审计机关经济责任审计实施情况来看,由于受审计力量限制、经济责任审计评价体系不完善等原因的影响,当前经济责任审计质量不高,经济责任审计结果利用低的问题在基层审计机关中普遍存在。
    二、政府问责制与经济责任审计的关系
    政府问责制度是实施党政领导干部经济责任审计的配套制度基础,它与经济责任审计制度是密不可分,相辅相成的。经济责任审计侧重于责任的界定,行政问责侧重于责任的追究。责任追究是建立在责任界定基础上的,而责任界定的结果需要通过责任追究的效果来体现。如果没有行政问责制的支撑,经济责任审计的效用将大打折扣,反之如果经济责任审计未按照行政问责制的要求进行,也难以发挥其作用。
    经济责任审计在政府问责建设中发挥着重要的作用,主要体现在以下三个方面:一是正确评价和使用干部,为用人单位提供经济责任审计结果;二是揭露经济活动中的违法违纪行为,惩治腐败现象,促进党风廉政建设;三是核实被审计单位的家底,正确划分前后任的经济责任。
    从目前实际情况看,常常是由于出了重大责任事故,造成了不可挽回的损失浪费时,才引起了高层领导的高度重视,进行政府问责,是一种事后的惩戒活动。而审计监督在政府问责中,起到的作用还比较小。审计监督受到的重视程度远远不够,从而严重影响了经济责任审计在政府问责制建设中的作用发挥。主要原因有很多,主要体现在以下三个方面:
    (一)受审计质量制约。一方面,经济责任审计内容确定不合理。当前基层审计机关经济责任审计的内容大多还局限在财政财务收支审计,没有从责任性这一重要目标出发开展经济责任审计,审计结果反映的主要是被审计单位的“消极责任”,而对其“积极责任”没有开展有效的审查与鉴定。另一方面,受审计资源的限制,经济责任审计质量难以保证。审计任务重与审计力量不足、审计任务扎堆的矛盾,在基层审计机关普遍存在,致使许多经济责任审计项目在“赶进度、保数量”情况下完成的,使一些重要的审计事项得不到充分的审查。
    (二)受评价体系制约。审计对象是双面性的,一方面是对部门或单位的财务审计评价,更是对领导干部和主要负责人的评价。而有些审计结果对责任的界定往往比较笼统,比较单一,缺乏明确的依据和责任落实方式和渠道,对能否影响干部的选拔任用也没有作出准确评估,对于政府问责机关来说,也很难作出定论,尺度较难把握。
    (三)受成果运用制约。从现行的经济责任审计程序来看,审计结果极少公开披露,组织部门和纪检监察部门如何运用审计结果以及审计结果运用情况如何反馈等没有明确规定,在一定程度上使审计的监督约束作用无法发挥。
    三、经济责任审计在行政问责制中的作用机制
    (一)以经济责任审计联席会议为平台,强化审计部门在行政问责制中的问责主体地位,完善行政问责协调运转机制。一方面,要加强经济责任审计项目的计划管理。要定期召开由组织、纪检监察、法院、检察院等部门参加的经济责任审计联席会议,根据政府关注、群众关心的问题和事项,统筹安排年度经济责任审计工作项目,进一步明确审计方向、审计重点,更好地发挥行政问责中的作用。另一方面,要分责联动,完善协同配合机制发挥部门优势,将各方面的力量集中到经济责任审计中来。审计部门要主动提请纪检、监察或司法机关及时介入,协同配合,将经济责任审计发现的线索一查到底。对纪检监察部门发现的重大经济问题线索,也要主动出击。
    (二)深化创新经济责任审计内容和方法,提高审计工作自身质量,充分发挥其在政府问责制中的专业化监督作用。首先,经济责任审计内容要以全部政府性资金为主线,围绕领导干部履责情况,关注科学发展观落实情况、民生资金使用情况、决策的科学性等情况。应以财政财务支出为基础,检查被审计领导干部所在单位各项支出的合规性、合法性;以经济决策执行情况为重点,检查被审计领导干部决策、管理能力;以内控制度为重点,检查审计领导干部所在单位内部管理有无重大漏洞,检查领导干部有无违反内控制度,造成损失浪费的问题;以重大违法违纪问题为重点,检查领导干部遵守财经法规和廉洁自律情况;以政府负债为重点,检查领导干部有无搞“政绩工程”、“形象工程”,形成超过偿还能力债务的问题。其次,审计方法上要采用绩效审计、计算机审计理念,实施新的“ABC”分类审计方法,建立以任中审计为主的经济责任审计模式。即细化“先审后任”、“先审后离”的方法,对A类拟提拔的领导干部严格实行“先审计,后离任、再任命”;对B类群众意见大、举报多、疑点多、问题不清的干部,严格执行“先审计,后任免”,即离任者先离岗待命,待审计后依据经济责任审计结果作出安排;对C类免职、辞退、退休的领导干部,实行“先离任,后审计”。采取分段审计的方式,即任期3-5年的,任中及届满各审计一次,任期5年以上的,每2-3年审计一次,保证3年审计一遍,从而使监督关口前移,变事后监督为事中、事前监督。
    (三)构建经济责任审计行政问责追究制度,促进经济责任审计结果在行政问责制建设中的全面转化落实。
    要严格确定经济责任审计行政问责的具体情况。一是违反财经法规的行为,主要包括:乱收费、乱罚款、乱摊派;截留转移预算收入;挤占挪用专项资金;偷漏国家税款;私设小金库;二是违规决策或管理不当造成政府性资金较大损失与浪费的行为;三是违反领导干部党风廉政建设规定造成较大社会影响的行为;四是提供虚假资料,拒绝接受经济责任审计行为;五是利用职务便利,将国有财物据为己有或违规滥发钱物、私分钱物或在下属部门领取不当报酬;六是国家大额投资、大宗物品采购等未按规定实行公开招投标或审批程序不合法;七是严重失职,单位内部控制制度不健全或有制度不执行,内部管理混乱;八是审计发现的其他违规、违纪或违法行为。同时,对审计机关依法作出的审计决定,被审计单位不认真执行、执行不力的或拒不执行的,被审对象也要承当相应的责任。
    要明确经济责任审计行政问责的具体步骤。一是审计部门根据审计结果,发现有违规、违纪或违法行为时,界定直接责任或主管责任,并向组织部门出具审计移送处理书,提出责任追究依据和建议。二是组织部门根据经济责任审计结果报告书和审计移送处理书,经审查后,按照干部管理权限和情节轻重程度,追究相关责任人员责任。对于一般性的问题,由组织出面进行谈话、教育;对于问题较多但够不上党纪政纪处分的,给予诫勉提醒、限期改正等;对于工作失职造成严重损失或有经济问题的,交纪检监察机关立案查处,给予党纪政纪处分或组织处理。三是对于涉嫌犯罪的,移交司法机关依法追究刑事责任。四是纪检监察机关、组织部门依法作出责任追究决定后,应将领导干部经济责履行问题责任追究结果存入被审计领导干部廉政档案和组织考核档案,作为领导干部廉政谈话的内容之一和作为干部选拔、任用的依据之一;在考察干部时,将责任追究结果写入干部考察材料。还应及时将处理结果书面通报经济责任审计工作联席会议办公室和审计部门。五是逐步实行经济责任审计结果和责任追究结果的信息公开。以经济责任审计联席会议办公室为平台,由审计部门牵头,定期召开审计结果情况分析会,梳理审计问责情况,并将经济责任审计报告和行政问责落实情况在公共媒体予以公开。通过舆论监督的方式推动经济责任审计在行政问责制中发挥更大的作用。(作者姓名:朱慧        单位:山东省烟台市海阳市审计局)


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