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国家审计面临的体制性改革
刘瑞彬(河北省石家庄市桥东区审计局)
 
【时间:2009年12月29日】 【来源:刘瑞彬(河北省石家庄市桥东区审计局)】字号: 【大】 【中】 【小】
    
    改革开放30年来,特别是近年10年来,我国经济形势和经济环境发生了巨大的变化,面对新形势的要求和市场经济的需要,国家审计工作存在诸多体制性不适应,亟待改革。
    一、在审计管理体制上,变“双重领导”为“垂直领导”
    地方审计机关受本级政府和上一级审计机关双重领导。这是计划经济时期政府管理的典型体制。其实,审计机关是代表国家行使审计监督权的,维护的是国家的经济秩序,任何一级地方审计机关,不能因与地方政府的关系,而在审计监督上有所区别,也就是说,审计监督不是地方政府的事权,它不同于财政、人事、计划、教育等方面的管理,除了代表国家行使一定职权外,还有自己本级的地方事权。实事求是的讲,审计机关在双重领导体制下,大多地方政府往往从地方利益出发,或多或少干预了审计工作,影响了审计执法的力度,从一些审计事项结果可以说明这一问题,如:财政预算同级审不如上审下,本级审不如交叉审、授权审等等。审计机关实行“垂直领导”有利于审计执法的到位,从而真正实现独立行使审计监督权,象税务、工商管理、技术监督等一样,最大限度发挥职能作用。
        二、在企业审计内容上,变真实性、合法性、效益性并重审计为以真实性、效益性为基础,突出合法性审计
    在计划经济体制下,由于政企不分,政府对企业的管理,该管的没管好,不该管的干预太多,严重阻碍了企业的发展,反映在国家审计上,就是审计的范围过宽、内容过滥。建立市场经济实行现代企业制度后,企业与政府的关系发生根本性变化,政府不再参与企业的管理,企业成为独立的经济实体,其经济活动主要靠市场行为调节。这一关系的变化,要求国家审计对企业的监督,要放弃管理性质的财务收支真实性、效益性审计,重点放在监督性质的财务收支合法性审计上,检查财务活动合法不合法、合规不合规,有无违反国家财经纪律问题,这是国家审计职能所决定的。至于真实性、效益性审计是企业自律行为,可完全由企业自主决定,或由内审机构、或由社会审计机构审计,独立向投资方、有关部门作出财务真实、效益情况的报告并承担由此不实造成的责任。
    三、在审计对象上,变国有资产占控股地位企业为所有具有法人资格的企业
    按《审计法》规定,国家审计的企业对象是国企和国有资产占控股地位的企业,这样规定是从企业的资本属性出发,从维护国有资产的完整、安全为目的考虑的。新的产权制度建立后,企业投资主体向多元化发展,原有的私营、集体、全民、中外合资、独资等不再是企业的属性区别,它们都是一般意义的纳税人,都是公有制的一种形式,都是平等的法人主体。随着改革开放的进一步深入,国有资本在企业中所占比例的减少,以民间资本为主的企业将越来越多,根据这一形势的变化和企业审计监督的目的,国家审计监督不能仅以国有资产占控股企业为审计对象。国家审计对企业的监督,其目的是维护国家经济秩序,保证国家财经纪律的贯彻执行,而不是对其资产的监管。只要是合法的企业主体,都应接受国家审计监督。私营经济、独资企业不能因资本的私有属性而排斥国家审计监督,国有或国有控股企业也不能因资本的“公”有属性而成为国家审计监督的惟一。
    四、在审计程序上,变一般程序为简易和一般程序并行,并在审计机关内部实行“审”“处”分立
    《审计法》规定的审计程序是一般审计程序,即:计划—通知—审查—报告—处理。但实际工作中仅用一般程序是不能适应审计工作需要的,如金库的盘点,按一般程序三天前发通知书,小金库问题肯定查不出来,如突击检查,就可能搞个措手不及。所以,对特殊情况下的审计,可以采取简易程序直接进入被审计单位,以防转移资产,隐藏假账等对付审计监督的行为。对一般情况下的审计仍应采取一般程序。
    现行审计程序,一个审计项目从开始审计到审计处理结束,完全由同一组审计人员负责,即:“审”“处”一体化。审计检查和审计处理环节之间没有行之有效的制约和监督,是目前造成审计处理处罚不到位的一个重要原因。把审计检查和审计处理分别交由不同的审计人员负责,各司其职,各负其责,相互制约,相互监督,即:审处分立,就可大大加大处理处罚的力度。这也是多数执法机关普遍采用的一种执法机制。
    五、在审计形式上,变微观审计为主为宏观审计为主
    政府转变职能后,要从直接管理经济变间接管理经济,由微观经济管理转到宏观经济调控管理,由计划经济管理转向市场经济管理。与此相适应,审计监督也要由微观审计转向宏观审计。由各级地方审计机关自行安排的为解决具体问题而进行的个体审计,如:解决一个经济信访问题;核实一个单位的资产、负债损益;领导职务变动明确任期经济责任等等,向由上级审计机关统一组织的为宏观调控、决策服务的专项资金、项目工程、特种行业审计转变,如:某一专项基金,某一重点建设项目,某一特定行业等进行区域性、投资性、专门性审计,这样才能发挥国家审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,保障国民经济健康发展的作用。
     
    
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