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国家建设项目跟踪审计的探索与实践
沈若华(浙江省宁波市审计局)
 
【时间:2009年12月28日】 【来源:沈若华(浙江省宁波市审计局) 】字号: 【大】 【中】 【小】
    近年来,全国各级审计机关开展的国家建设项目全过程跟踪审计作为工程审计的一种创新手段,已在实践中彰显出它的优越性以及广阔前景。它既是审计机关切实执行温总理提出的审计应及时“跟进”的要求,也充分体现了审计监督“免疫系统”功能的本质,既是对传统审计的发展和创新,也是审计围绕中心、服务大局的客观需要。应该说,跟踪审计使投资审计的建设性作用得到了充分的发挥。
    一、跟踪审计产生的深远意义
    1、跟踪审计是对温家宝总理提出的“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”的具体实践。
    近年来随着国家基本建设规模的日益增长,特别是面对国际金融危机对我国经济社会的冲击,中央和地方政府投入巨大财力,启动数万个亿的政府投资建设项目,意在拉动内需,促进国民经济又好又快的发展。一方面是国家投入重大项目的建设资金数额庞大且逐年增加,但另一方面与此对应的却是工程建设领域中营私舞弊层出不穷,经济犯罪高发。如何确保工程建设质量,如何确保财政资金安全、效益,对建设项目实行全过程跟踪审计无疑是一种有效的监督形式。中共中央办公厅、2020欧洲杯竞猜平台办公厅在最近下发的《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》中也提出要创新监管方式,组织实施对政府重大投资项目的跟踪审计。
    2、跟踪审计充分体现了审计监督“免疫系统”功能的本质。
    审计作为国家民主法制建设的重要组成部分,能在第一时间感知和抵御违法违规等“病毒”的侵蚀,并及时揭示、消除这些“病毒”。它在国家经济社会运行中的地位和作用,恰如一个人的“免疫系统”。 从“免疫系统”的含义和审计工作的职能特点分析,审计的“免疫系统”功能应包含以下五个方面:一是预警功能,二是揭示功能,三是去除功能,四是服务功能,五是修补功能。这个过程恰恰与跟踪审计在项目建设过程中提前介入,实时监控,主动预警问题苗头,发现隐患及时揭露并督促整改,并积极提供审计意见和建议,做到审计监督与服务有机统一的工作模式相一致。
    3、跟踪审计是审计围绕中心、服务大局的客观需要。
    投资、消费、出口作为拉动经济高速发展的“三驾马车”,一直是各级领导高度关注的重中之重。特别是在当前经济危机的大环境下,政府投资作为拉动内需促进经济增长的重大举措,其政策效应能否快速显现,政府重点投资项目能否尽快建成,建设资金能否高效廉洁使用都是各级政府关注的重点。审计机关作为政府的职能部门,应始终坚持围绕中心、服务大局的意识,既要当好政府资金的“卫士”,又要当好领导决策的“谋士”。通过对政府投资项目全过程的审计监督,及时将发现的机制性、体制性问题以及相应的审计意见和建议,以审计信息或专报等灵活多样的形式向有关领导汇报,既为领导宏观决策服务,也使得审计监督的建设性作用得到充分发挥。
    4、跟踪审计是对传统的工程审计的发展和完善,是对审计创新的有益探索。
    近几年来建设项目审计一直走在审计创新的最前沿。审计内容从当初仅关注建设资金收支情况到进行建设项目竣工决算,继而又率先在工程审计中引入绩效审计理念。审计组织方式上在审计机关投资审计人员有限的情况下,采用成立投资审计中心或聘用社会审计机构及专业人才的方式,不断扩展审计范围,增大工程审计影响力。跟踪审计模式的推出也正是在认识到传统审计介入时间滞后,仅关注工程竣工阶段,而对工程实施的其他过程存在监督 “盲区”的局限性后提出的一种审计创新方式。根据建设项目周期长、投入大、损失浪费一旦发生难以挽回的特点,跟踪审计采取对工程建设全过程的实时监督,及时发现隐患并督促改进,充分显示了其审计内容系统性、审计时点及时性、审计作用预防性及审计效益最佳性的特点。
    当前,跟踪审计作为工程审计的一种有益探索,是热点也是重点。但同时也正因为其目前尚处于探索阶段,因此跟踪审计还有很长路要走,还有很多困难需克服,还有很多制度、方法有待完善,这就需要我们每一个投资审计人员去研究、去思考,去探索、去实践。
    二、跟踪审计的现状和问题
    1、相关法律法规尚欠完善,导致跟踪审计与项目参建各方职责不明。
    跟踪审计是在建设全过程实时进行的一种动态审计,作为一种全新的审计模式,审计人员承担着很大的责任和风险,迫切需要相关的法律、法规作为支撑,然而目前这方面的法规政策却相对滞后。虽然《国家建设项目审计准则》第二十三条明确提出对“财政性资金投入较大或者关系国计民生的国家建设项目可以对其前期准备、建设实施和竣工投产的全过程进行跟踪审计”,但没有具体的可操作性强的审计指南。现行的基本建设法律法规中,对计划管理部门、建设、监理、施工、勘察设计、材料供货等单位的责权利以及相互的协调工作机制均有明确的法律关系和责任追究条款。代建制虽仍属于探索阶段,但对代建单位的工作职责、权利义务等从中央到地方也已有相应的法律、法规可以遵循。但跟踪审计作为一种全程介入项目建设各个环节,实时审计并发表审计意见的审计模式,其在项目建设的各个环节应在哪个时间点进行审计,以何种形式发表意见,才能既保持审计的独立性,又能适时地解决工程建设中的问题,同时分清审计与项目建设各方的职责,这还有待探索和完善。
    2、跟踪审计的工作内容尚不明确,组织方式各有不同。
    从理论上讲,建设项目跟踪审计应贯穿于建设项目全过程。而实际上跟踪审计不可能对其全过程的每一环节都进行监督和评价,这其中涉及审计成本、审计人员专业水平、实际可行性及审计风险等许多方面。目前跟踪审计在组织方式、审计内容等方面各不相同,表现在审计介入时间上既有从立项时介入的,也有从开工时介入的;在审计内容上既有从概算编制后跟踪资金运行路线的,也有从施工合同签订后跟踪合同履行情况的;组织形式上既有审计机关委托的,也有主管部门委托或建设单位委托的。不同的组织方式必然导致不同的审计理念、工作内容及方式方法,由此一方面使得协审的中介机构人员在多种角色中徘徊,无法准确定位,另一方面建设单位在面对不同形式跟踪审计时往往在观念上不适应,导致实际操作中容易产生摩擦。
    3、跟踪审计力量有限,审计风险较大。
    一方面各级审计机关普遍缺乏投资审计人员,现有人员知识结构不尽完善;协审人员专业素养参差不齐,而且在跟踪审计之外又有其他诸多业务,投入精力及时间有限。但另一方面跟踪审计涉及到项目建设的方方面面,需要充足的高素质的审计力量,以满足跟踪审计内容的广泛性,过程的长期性,对象的复杂性等特点。这两者之间的矛盾在短时间内无法解决,也使得当前跟踪审计的潜在风险不断增大。
    4、跟踪审计的收费模式不利于提高协审人员的积极性。
    目前建设项目跟踪审计主要采取社会中介机构协审的方式。作为中介机构,最关注的是劳动投入和收费之间的比例问题。传统的竣工决算项目因按审减额相应比例提取审计费用,与每一个审计人员的利益直接挂钩,因此其积极性较高。但跟踪审计不同于决算审计,其审计内容侧重于管理方面,很多工作无法直接量化为协审人员的收入。而且跟踪审计工作弹性较大,工作做得越好,过程中问题解决得越多,最后竣工结(决)算时审减收费就越少。这种状况势必影响协审人员的工作积极性,跟踪审计质量也就难以保证。
    5、建设领域存在问题由来已久,其自身存在的制度缺陷及管理不规范现象加大了审计难度。
    毋庸置疑,当前建设领域监管体制不明确,建设市场不健全的矛盾非常突出,表现为有些项目违反建设程序,边设计、边报批、边施工;招标人和投标人规避招标、虚假招标,围标串标,转包和违法分包等现象时有发生;工程设计变更频繁,涉及金额巨大;承包合同条款不清,责任不明;现场管理粗放,签证混乱,竣工决算高估冒算现象严重。而且由于代建、监理等单位履职的缺位,常使得审计人员需直面所有矛盾和问题。同时跟踪审计也发现,某些被审计单位出于自身利益的考虑,运用各种手段和方法掩盖事实真相,拒绝或拖延提供与审计事项有关的资料,甚至转移、隐匿、篡改、毁弃相关资料,使得审计难度增大,审计作用被削弱。
    6、跟踪审计对象的复杂性以及各自不同的利益需求,使得沟通协调难度增大,一定程度上影响了审计作用的发挥。
    目前重大的政府投资项目均采取以政府几大投资公司为投资主体设立项目公司的形式,跟踪审计的对象是该项目公司,但其上级投资公司往往在项目实施过程中具有重大的决策权。同时大多数政府投资项目均采取代建制,项目实施过程中的具体事务一般均由代建单位处理。因此项目公司、其上级投资公司及代建单位,有些项目还包括对应的主管部门均是跟踪审计过程中需经常沟通协调的对象。由于审计沟通对象较多,而且不同的对象往往站在不同的利益需求角度处理问题,不仅增大了沟通难度,也延长了沟通时间。一旦上述几家在责、权、利的划分方面出现交叉重叠抑或空档缺位,跟踪审计的沟通难度就更大了。另一方面,目前项目的征地拆迁均委托所在地各县(市)区征地拆迁部门实施,征迁部门又层层下包给街道或征地事务所。由于征地拆迁实施主体分散,且各县(市)区征地拆迁管理模式不同,赔偿标准不一,与市里的结算方式不统一,给跟踪审计及时了解征地拆迁工作带来很大难度。特别是像高速公路这样的线性工程,涉及区域广,且往往是整片拆迁安置,给资金结算和后续问题处理带来很大困难。
    三、跟踪审计的探索和实践
    尽管目前跟踪审计尚存在诸多的问题,其作用的发挥受到很大局限。但这种审计模式产生的重要意义,其对建设项目特点的准确把握,以及近几年各级审计机关在跟踪审计实践中取得的可喜收获,使得我们相信跟踪审计已成为工程审计发展的必然趋势。因此不断探索跟踪审计制度建设,勇于在跟踪审计实践中补充、完善这一制度,是当前投资审计人员责无旁贷的职责。同时在大量的实践中,我们也逐渐摸索出一套行之有效的制度和办法。
    1、针对跟踪审计的法律、法规不够完善,审计实践缺乏明确法律依据的现实情况,我们在自身跟踪审计实践基础上,积极吸收其他审计机关的经验和做法,制定出台了自己的国家建设项目跟踪审计操作规程,对审计程序、审计方法、审计内容及跟踪审计要求等做了明确的规定,为规范跟踪审计行为,提高审计质量奠定了基础。而且我们相信,大量一线审计人员宝贵的审计实践必定会为今后更高级别跟踪审计法律、法规的制定提供重要依据。
    2、针对跟踪审计与项目参建各方职责不分,审计内容及操作流程不明的问题,我们在每个跟踪审计项目开展之初均结合项目特点及建设单位内部管理的不同情况,与被审计单位就跟踪审计的关键节点、跟踪审计与参建各方的工作程序及相互协调机制做出详细规定,制定出该项目的审计流程,以利于今后工作的顺利开展。在审计流程的制定过程中我们始终坚持依法独立履行审计监督职能的原则,不代替建设单位和相关职能部门的职责,不混同于被审计单位的内审机构。在具体操作中,始终把握相对事后审计的原则。
    3、针对跟踪审计力量有限,协审人员积极性不高,审计风险较大的现状,我们在正视短期内无法大量增加审计机关投资审计人员的情况下,积极利用社会审计力量,并全力引入竞争考核机制。在原有的中介机构基础上又新增8家甲级资质的中介机构作为协审资格入围单位,并拟在今后的项目实施中推行招投标制度。对已在参与跟踪审计的中介机构,通过网上开通组织审计管理系统以加强对中介机构的日常管理监督,并通过不定期综合检查、考核评比的方式,促使各中介机构不断加大审计力度,提高审计质量。在提高跟踪审计人员积极性的同时,确保审计质量的提高和审计深度的稳步推进。
    4、针对建设领域存在问题多,制度缺陷及管理不规范现象较普遍,审计难度大的问题,每个投资审计人员要有不惧艰难,不怕阻扰的精神,要善于发现问题,勇于揭露弊端,深入分析原因,抓好整改落实。同时在跟踪审计中应逐步完善部门协调机制,通过与发改、财政等综合管理部门和交通、建设、水利、国土等建设主管部门建立投资审计日常沟通机制,及时处理和协调投资审计中遇到的重大问题,有效形成监督合力。同时构建审计监督成果共享机制,对审计发现的重大违法违规单位探索建立“黑名单”制度。把审计成果和施工单位承接业务的信用挂钩,进一步提高审计对建设领域违法违规行为的震慑作用。当前全国上下都在开展工程建设领域突出问题专项治理工作,审计特别是跟踪审计更应在维护公平竞争的市场原则,完善惩治和预防腐败体系,促进工程建设项目高效、安全、廉洁运行,保证中央关于扩大内需促进经济平稳较快发展政策措施的贯彻落实中发挥重要作用。
    5、针对跟踪审计对象复杂,各方利益纠结,沟通协调难,审计作用得不到充分发挥的问题,我们在审计实践中通过每一事项指定专人负责,理清被审计单位决策管理程序并按其管理程序与相应部门沟通。对跟踪审计中发现的问题,及时与项目建设单位取得联系并以跟踪审计意见单的形式督促其改进。定期召开由建设单位、代建单位及跟踪审计人员参加的审计例会,及时沟通解决存在的问题,反馈跟踪审计意见的落实情况。同时审计人员应始终抱着审计监督与服务并重的理念,利用自身的专业知识和经验,针对建设单位管理体制上存在的薄弱环节提出建设性的意见和建议,帮助其更好地实施项目管理、控制项目投资,以达到互利双赢的目的。
    


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