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试论我国政府审计法律制度的不足与发展
张鸿(2020欧洲杯竞猜平台武汉办)
 
【时间:2009年12月24日】 【来源:张鸿(2020欧洲杯竞猜平台武汉办)】字号: 【大】 【中】 【小】

    [摘要]本文论述了我国现行政府审计法律制度的现状、存在的不足以及相应的发展完善措施。
    [关键词]政府审计 审计法律制度 独立性 审计执法权 效益审计
    一、政府审计出现的必然
    现代市场经济条件下,相对于市场机制而言,政府的职能是弥补市场的缺陷,满足社会的公共需要,维护社会正常秩序的安全运行和经济的平稳运行。所以随着社会的经济发展和制度的不断变革,政府的行政和财政使用范围也将不断变化。由于法律的内在不完备性,对于财政收支的监管情况的立法及执法权必然要求在立法部门、法庭以及监管部门三者之间进行分配,以提高执法的效率。而且,在政府施政及财政收支使用范围内对公众有所损害时,也不易为公众等利益受到损害的部门所察觉,法庭作为被动式执法者就会在职能上缺位,政府审计部门的建立是历史发展的必然选择。
    政府审计出现的时间非常早,但是真正作为具有现代民主意义的隶属议会的专职政府审计监督机构却是直到19世纪中叶才出现。17世纪末革命后,英国经过了将近一个半世纪的政治生活经历,直到19世纪中叶终于认识到,要真实有效地实现对行政和财政的监督,议会必须有相应的手段和机制。于是1866年成立了议会的专职监督机构——国库和审计部。
    我国的政府审计是伴随着国家的经济体制改革和对外开放而产生的。党的十一届三中全会以来,党和国家的工作重点转到了经济建设上来。随着经济体制改革和对外开放、对内搞活的不断深入,职能部门集规章制定、执行、管理、监督于一体的状况,已经不能适应社会主义建设的新要求,迫切需要建立一个独立的、有权威的专门审计机关,以加强国家对财政经济活动的监督。为此,1982年《宪法》规定,2020欧洲杯竞猜平台设立审计机关,在总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权;1983年9月15日,中华人民共和国2020欧洲杯竞猜平台成立,我国的政府审计事业开始起步。
    二、我国现行审计法律制度的现状和分析
    (一)审计法出台的过程和意义
    1983年《2020欧洲杯竞猜平台批转2020欧洲杯竞猜平台关于工作几个问题的请示的通知》和1985年《2020欧洲杯竞猜平台善于审计工作的暂行规定》为贯彻落实宪法规定、规范审计工作提供了必要的法规依据,保障了起步阶段审计工作的开展。1988年2020欧洲杯竞猜平台发布《中华人民共和国审计条例》后,较为完整的审计制度体系初步形成。1994年《中华人民共和国审计法》公布,这是中国审计法制建设的重要里程碑,标志着审计工作走上了法制运行的轨道。
    (二)我国现行审计法律制度的基本框架
    按照审计法律法规的内容和属性,其内容可以分为四部分,一是审计组织法,主要规范审计机构的设置、人员任免、组成,机构之间的相互关系等;二是审计实体法,主要规范审计机关的职责权限等;三是审计程序法,主要规范审计机关和审计人员的工作程序以及复议、诉讼程序等;四是审计责任及审计机关违法失职应当承担的法律责任。
    三、我国现行审计法律制度存在的不足
    (一)我国审计权限立法还存在一些疏漏和不足
    为了保证审计机关切实履行审计监督职责,及时制止和纠正违反国家规定的财政收支、财务收支的行为,维护国家财政经济秩序,法律赋予审计机关必要的审计权限。根据现行《审计法》和《审计法实施条例》的规定,我国审计机关享有以下七个方面的审计权限: 要求报送资料权、检查权、调查取证权、采取强制措施权、建议权、处理处罚权、通报、公布审计结果权。虽然我国的审计权限立法较好的推动了审计工作的开展,但是,与发达国家相比我国的审计立法起步较晚,我国的审计权限立法还存在诸多疏漏和不足。具体表现在:
    1.调查取证权的规定还不够建全。
    《审计法》和《审计法实施条例》明确规定,我国审计机关享有调查取证权,有关单位和个人应当支持、协助审计工作,如实向审计机关反映情况。但是,《审计法》和《审计法实施条例》并没有规定有关单位和个人不接受审计机关调查的法律责任。这使得审计机关调查取证权经常得不到应有的尊重,在许多情况下形同虚设。现实中,一些单位和个人阻碍、拒绝审计机关调查藐视审计权限的现象时有发生。这些现象的存在,严重损害了审计机关审计权限的权威,损害了《审计法》和《审计法实施条例》的尊严,不利于审计机关审计监督职责的实现。
    2.欠缺参与制定经济法律法规权。
    社会经济生活多姿多彩,我国审计机关现有的审计权限仍然不能完全满足审计实践的需要。实践中,在制定和修改财经方面的法律、法规和规章时,全国人大、2020欧洲杯竞猜平台等有权机关一般都会征求审计机关的意见,审计机关有一定的机会和渠道表明自己的意见。但是,征求审计机关的意见并不是立法的必经程序,有关单位在立法时也可以不征求审计机关意见。也就是说,对相关法律的制定和修改表明意见并不属于我国审计机关的法定权限。
    3.审计执法权受到一定程度的限制。
    在现有法律框架下,审计机关属于行政执法部门。但行政立法很大程度上是部门法,行政处罚的主体多是行政立法部门,审计监督涉及面广,但有很多问题不能处理。即便是财务方面的问题也会出现审计无权处理的情况。因此,“审计法”对审计的处理处罚提供了两种选择:一是直接处理,即由审计机关依照“审计法”有关审计处罚办法对违反财经纪律的被审计单位直接进行处理;二是间接处理:即由审计之外的其他部门来处理。分三个层面:一是对违反财经法规的事实由人民政府或者有关部门在法定职权范围内依照法律和行政法规的规定进行处理;二是对负有直接责任的责任人,由审计机关建议纪检监察部门给予行政处分;三是对触犯刑法的责任人,移送司法机关追究刑事责任。但是,审计直接处理的依据,长期以来执行的是财政部、2020欧洲杯竞猜平台1987年下发的《违反财政法规处罚的暂行规定》及其实施细则、其他一些零星和临时性的规定。再就是《审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》中一般性的处理和处罚规定。这种处罚规定比较笼统,自由裁量度过大。2004年12月,2020欧洲杯竞猜平台下发了《财政违法行为处罚处分条例》以取代87年的《违反财政法规处罚的暂行规定》,但其规定对于违法行为的审计执法来说还是相对不足。审计处理依据不足,使得审计执法面临审计范围宽,处理难的问题。
    (二)审计机关的独立性还不够
    在建立国家审计制度的初期,我国选择了隶属于2020欧洲杯竞猜平台的行政型模式。这种选择是符合一定时期的国家政治经济环境特点的。特别是在新旧体制转轨时期,财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重,弄虚作假和会计信息失真现象仍比较普遍,内部控制和财务管理不规范的状况还没有根本好转;在这种情况下,实行政府领导下的行政型审计模式,有利于更好地发挥审计监督在维护财经秩序加强廉政建设,促进依法行政,保障国民经济健康方面的作用。从总体上讲,我国现行审计体制是符合现阶段国情的,能够较好保障审计机关法独立行使审计监督权。这些年来,从中央到地方,各级人大和有关部门对审计工作也给予了有力的支持和配合,审计执法环境有了明显改善,为审计工作的进一步发展创造了有利条件。但同时也应看到,在实际工作中,由于一些地方党政领导法行政意识不够,加上其他一些客观原因,宪法和审计法的有些规定没有切实得到贯彻落实,现行审计体制下,还存在一些迫切需要研究解决的问题。
    相对于立法型审计体制而言行政型审计体制具有较浓厚的内部监督色彩。我国实行行政型模式审计体制,审计机关负责人向本级人民政府行政首长和上一级审计机关负责并报告工作。2020欧洲杯竞猜平台是最高权力机关的执行机关,而审计机关作为执行机关的组成部门去监督执行机关自身,力度肯定会受到到一定的影响,特别是政府某些行政活动有悖于法律,或在行政活动中存在短期行为,尤其会影响审计机关的独立性。而独立性是审计的“生命线”,没有独立性,客观公正地进行审计监督便无从谈起,审计重要作用的发挥则属奢望。
    (三)我国现行法律制度在涉及效益审计方面还有不足
    效益审计是基于受托经济关系,对受托者开展的经济活动进行经济性、效率性和效果性的审查的评价,旨在促进更好地履行经济责任。就国家审计而言是国家审计机关对法律授权管理国家事务的政府及其部门其他组织所发生的经济活动进行经济性,效率性和效果性的审查和评价。
    《审计法》第二条规定“审计机关对财政收支和财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督”,近年来,审计机关一直以财政、财务收支的真实合法性审计为主要工作内容。随着我国社会的变革和经济体制、政治体制改革所引发的政府管理体制的转型和经济增长方式的转变,审计环境正发生着重大变化,审计领域在不断拓展,而效益审计是经济发展的客观需要和内存需求。开展效益审计是《审计法》赋予审计的一项重要职责,是深化我国政府公共管理体制改革和落实科学发展观的客观需要,也是审计工作发展内存规律的必然要求。目前我国有些地方推出了有关效益审计制度的条例,使效益审计有了一定的法律依据,但还存在一些不足:
    1.我国效益审计工作量占政府审计量的比重较低,尚未形成模式。
    2.我国效益审计的法律建设还比较落后。 据了解,近几年来,全国仅有少数城市颁布的审计监督条例引入了效益的概念。虽然我国的《审计法》中规定审计机关结被审计单位的财政财务收支及经济活动的真实性、合法性和效益性进行监督评价,但这仅仅是指审计要达到效益性的目的,而对如何具有开展效益审计的法律和规范也没有另论,既没有效益审计方面的指标评价标准,也没有效益审计方面的准则性质的可操作性指导文件。可以说到目前还没有制定专门的效益审计制度,缺乏有针对性的制度规范。
    四、完善我国现行审计法律制度的建议
    (一)完善调查取证权
    为保证审计机关审计权限的正常行使,维护法律的权威和尊严,真正做到违法必究,有必要修改《审计法》和《审计法实施条例》,进一步完善其关于审计机关调查取证权的规定,严惩不尊重审计机关权限的行为。在这方面,我们可以借鉴我国台湾地区审计立法的相关规定。台湾地区1972年修正公布的《审计法》第15条规定了其审计机关的调查取证权:“审计机关为行使职权,特派员持审计部稽查证,向有关之公私团体或个人查询,或调阅簿籍、凭证或其他文件,和该负责人不得隐匿或拒绝,遇有疑问,并应为详实之复。行使前项职权,必要时,得知照司法或警宪机关协助。”根据这一规定,单位和个人拒绝、阻碍审计机关依法调查的,台湾地区审计机关有权请求司法或警宪机关协助其行使调查取证权,以排除障碍,保障其调查取证活动的顺利进行。在修改《审计法》和《审计实施条例》时,我们可以借鉴台湾地区审计立法的这一成果,赋予审计机关请求人民法院或者公安机关协助进行调查取证的权力,以排除障碍,确保审计机关调查。  
    (二)增加参与制定经济法律法规权,加强审计执法方面的立法
    当前,我国正努力发展社会主义市场经济。与国民经济的发展相适应,我国的经济立法也取得了丰硕的成果。但是,受以前计划经济体制的影响,我国财经方面的法律、法规和规章比较混乱,有的甚至彼此冲突、互相矛盾。为了维护社会主义法制的统一,确保社会主义法制的权威,有必要加强立法环节的控制,保证立法质量。作为国家综合经济监督部门,审计机关应当参与相关财经法律法规的制定,在财经立法方面充分发挥作用。为了提高财经立法质量,应当适时修改《审计法》和《审计法实施条例》,授予我国审计机关(特别是2020欧洲杯竞猜平台)参与制定有关财经法律法规的权力,即在实施、修改或者废除有关财政收支、财经收支的法律法规时,审计机关有权参与,有权充分表明自己有意见。此外还应加强审计执法方面的立法,使得审计人员有法可依,既能加强审计执法,同时对于提高审计效率、优化审计结果也将起到重要作用。
    (三)完善现行的审计体制
    随着我国经济的发展和民主政治的逐步建立,审计部门将在制约行政权力上发挥更为重要的作用,十六大报告提出在加强权力的制约和监督中“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”,这个权力主要应是指行政权力。审计的现有模式,不能保持其超然独立性,审计由行政模式转为立法模式势在必行。但是建立立法型国家审计模式需要具备几个前提:一是有一个强势的立法机关、权力机关;二是保证审计最高行政长官的任免不受到来自外力的干涉;三是保证审计人员和业务经费由立法机关单列等。这几个前提,我国目前还不具备。同时,从审计为政府服务所发挥的作用看,审计目前仍承担了大量的政府交办任务,审计作为行政执法的一个部门仍起着其他部门不可替代的作用。这从另一方面说明审计隶属于政府,在现阶段仍有其合理性。因此,审计模式的转变需要有一个过程。目前,审计只能在现有模式下,既服务于政府,又服务于人大,发挥其有限的双重作用。这也是审计模式处于转型社会而呈现出的过渡性的特点。当审计模式转变为立法型时,审计的行政执法作用将自然消失,只是向人大报告审计结果,由人大对各政府部门进行质询,审计监督就呈现出一种间接的态势。审计尽管失去了行政权力,但审计结果不仅要向人大报告,而且要向公众公开,它对行政权力的制衡作用大大增强,既有利于发挥人民代表大会和公民个人监督作用。也有利于我国民主政治的建立,最终将有利于社会主义法治国家的建立。
    (四)完善开展法律效益审计的法律和法规的对策
    法律依据是开展效益审计关键的一环,因为依法审计是审计的基本原则,只有以法律、法规的形式把效益审计确定下来,审计人员在进行审计时才有法可依。首先要认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的效益评价方面的经验,结合财务收支审计的审计准则,制定比较系统、操作性较强的效益审计准则。在准则中要对效益审计的审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等做出规定。鉴于效益审计具体情况比较复杂,可分门别类制定出具有各个行业特点的准则。其次,建立一套科学可行的指标评价体系也是开展效益审计刻不容缓的措施之一。指标的科学性可以在一定程度上体现公平。效益审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定,对于社会效益的评价可以根据不同的行业、不同性质的内容而定。由于社会效益是一个很难用定量指标来衡量的,而定性指标有时难以保证公平。因此,在制定社会效益评价指标时,可以给出一些原则性较强的定性规定。另外,针对性较大的、容易使公平性受到损害的项目或领域,要通过认真总结经验再作一些补充性质的规定,来不断的完善。 
    参考文献资料:
    1.李金华主编:《中国审计体系研究》,中国审计出版社,1999年。
    2. 李金华主编:《审计理论研究》,中国审计出版社,2001年。
    3.李金华主编:《中国审计史》,中国时代经济出版社,2003年。
    4.李金华主编:《中国审计25年回顾与展望》,人民出版社,2008年。
    5.程能润主编:《审计学原理》,中国审计出版社,1990年。
    6.黄明清,《审计法律制度中的空白与冲突》,中国审计期刊,2004年。
    7.陈静,《审计立法、执法问题制约审计发展》,中国审计期刊,2004年。



   

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