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“免疫系统”论与国家金融审计维护国家金融安全方略
张平(2020欧洲杯竞猜平台驻重庆特派办)
 
【时间:2009年10月29日】 【来源:张平(2020欧洲杯竞猜平台驻重庆特派办)】字号: 【大】 【中】 【小】
    
    摘要:审计本质是审计理论研究最重要的课题之一。本文结合审计本质的不同观点和国家金融审计的不同阶段,剖析了“免疫系统”论、经济金融形势与国家金融安全的关系,在此基础上提出“免疫系统”论框架下国家金融审计维护国家金融安全的方略。
    关键词:审计本质、“免疫系统”论、经济金融形势、国家金融安全、方略

    一、审计本质的不同观点与国家金融审计的不同阶段
    关于什么是审计本质,存在以查账论、评价活动论、经济监督论、经济控制论、民主法治工具论、受托责任履行情况检查评价论、“免疫系统”论为代表的不同的观点。其中,查账论认为“查账”就是对审计本质的概括;评价活动论(也称方法过程论)认为审计的本质是对经济活动与经济事项的评价活动;经济监督论认为审计的特有属性或性质是一种经济监督活动;经济控制论认为审计的本质是确保受托经济责任关系全面、有效履行的特殊经济控制;民主法治工具论认为现代国家审计是民主与法治的产物,也是推动民主与法治的工具,是在法律框架下对政府及公营事业运转的成果和效益进行检查和评价的一项专业活动;受托责任履行情况检查评价论认为审计的本质是对受托责任履行情况的检查和评价;“免疫系统”论认为“审计在本质上是一个国家经济社会运行的‘免疫系统’”。这些观点或多或少地对审计实践产生了影响。以中国国家金融审计为例,其不同发展阶段从一个侧面反映了这种影响。
    (一)1983年至1994年,财务收支审计阶段。这一阶段,以增加财政收入、维护财经纪律为主要目标,主要是对金融机构的财务收支进行审计,没有涉及到金融机构的资产、负债,也没有涉及到风险,本质上还是财政审计的延伸,反映了查账论本质观的影响。
    (二)1995年至2001年,资产负债损益审计阶段。这一阶段是以摸清家底、揭露问题为主要目标,通过对金融机构的资产负债损益情况进行审计,了解和把握金融机构的总体状况,反映了评价活动论、经济监督论本质观影响。
    (三)2002年至2007年,风险审计阶段。这一阶段以防范风险、提高效益、促进管理为主要目标,以真实性为基础,以内部控制为切入点,以查处大要案为突破口,逐步重视绩效问题,反映了评价活动论、经济监督论本质观、民主法治论、受托责任履行情况检查评价论本质观的影响。
    (四)2008以后,安全审计阶段。目前理论界和实务界尚无该提法,笔者认为“免疫系统”论关于维护国家安全是国家审计第一要务的论述,使安全审计阶段的到来具备了理论基础。
    二、“免疫系统”论与国家金融安全
    2008年,刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上的讲话,系统阐述了“审计在本质上是一个国家经济社会运行的‘免疫系统’”的观点,标志着“免疫系统”论的诞生。笔者认为,“免疫系统”论的基本框架包括:
    (一)审计是经济社会运行的一个系统,包括国家审计子系统、社会审计子系统、内部审计子系统,而各子系统本身也是一个系统,各系统间相互联系、相互作用。国家审计是国家政治制度体系的一个子系统。
    (二)审计产生的基础是受托责任关系,这种受托责任关系是基于所有权和经营、管理或行政权的分离,或管理层次增多而产生的。随着受托责任的不断扩展,审计的范围和内容也不断扩张,“使审计逐步嵌入了经济社会运行过程,成为其中一个不可缺少的环节”。
    (三)国家审计的主要功能是预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险。“在一个国家的政治制度体系中,任何机构和任何系统都有经济社会发展赋予其自身的特定的功能……预防、揭示、抵御经济运行中的各种矛盾和各种病害的功能,历史地落到了专门的监督机构——审计机关的头上”。
    (四)国家审计既是先天的、内生的制度安排,也是获得性的。“国家审计作为国家政治制度体系中内生的‘免疫系统’……是先天的、内生的制度安排。同时,它又以督促落实国家责任为切入点,时刻主动地、创造性地开展工作,揭示各种问题,查处各种弊端,提出建设性意见,使国家经济社会运行健康,更具‘免疫力’,因而也是获得性的”。
    (五)国家审计以督促落实国家责任为切入点,维护和促进国家政治制度中的责任关系的履行。
    (六)“审计监督的根本目的就是维护人民群众的根本利益,推进依法行政,维护社会公平正义”。在当前或今后一段时期内,国家审计的目标是“推进法治,维护民生,推动改革,促进发展”,这是审计工作的出发点和落脚点。
    (七)维护国家安全是国家审计的第一要务。就我国当前情况而言,“要关注国家财政安全,防范财政风险;关注金融安全,防范金融风险;关注国有资产和国有资源安全,防止流失、损失、浪费;关注民生安全,促进和谐社会建设;关注生态环境安全,防止资源破坏、毁损和环境污染;关注国家信息安全,防范信息风险”。
    “免疫系统”论的重要影响之一,是明示了国家金融审计的使命是以金融领域为核心,在更大范围、更高层次、更前关口上发挥预防、揭露、抵御的“免疫系统”功能,维护国家金融安全。当前,就是要按照《2020欧洲杯竞猜平台2008至2012年审计工作发展规划》的要求,实现在“以维护安全、防范风险、促进发展为目标,服务国家宏观政策,推动金融改革,维护金融稳定,完善金融监管,推动建立高效安全的现代金融体系”中的作用。
    三、经济金融形势与国家金融安全
    要维护国家金融安全,就要识别国家金融安全问题。一般认为,国家金融安全是指保持国家金融系统运行和金融发展不受内外各种因素根本性威胁和侵害的状态,凭借各种手段把金融风险控制在可能引发金融危机的临界状态以下,确保正常的金融功能和金融秩序。不同经济金融形势下国家金融安全问题具有不同的特点和表现形式,在审视经济金融形势的同时可以发现潜在的国家金融安全问题。
    (一)经济金融化。金融业是现代经济的核心,对提高资源配置的效率,有效调控宏观经济的运行,发挥着极其重要的作用,同时也是国民经济发展中最重要、最敏感,也是最脆弱的“神经”。金融业的安全、高效、稳健运行,对一个国家或地区的宏观经济运行起着难以估量的决定性作用。一方面,经济金融化使得“金融搞好了,一着棋活,全盘皆活”;另一方面,金融危机也会同时给实体经济和虚拟经济造成致命打击。
    (二)金融全球化。二十世纪70年代以来,随着国际经济交往不断发展、全球经济竞争加剧、新科技广泛运用、各国对金融管制逐渐放松,世界各国、各地区在金融业务、金融政策等方面相互交往和协调、相互渗透和扩张、相互竞争和制约已发展到相当水平,而地区性或国别性金融危机都引起了全球股市、汇市的剧烈震荡,表明在经济全球化加速发展的大背景下,金融全球化已是活生生的事实。金融全球化一方面促进了金融业务和机构跨国化、国际资本流动规模化、金融市场一体化、金融政策趋同化;另一方面,金融并购安全、资本异常流动安全、金融危机一体化等问题凸显,国家金融体系受到“感染”的可能性大增。
    (三)金融自由化。二十世纪60年代末以来,世界各国先后不同程度放松了对别国金融机构在本国从事金融业务、设立分支机构等方面的准入准出限制,在发达国家表现为金融管制的放松,在发展中国家则表现为金融深化的努力。金融自由化一方面从而使得金融机构、金融产品、金融产权等从一元化向多元化发展,金融创新日新月异;另一方面,金融创新为规避金融监管提供了更大空间,加大了监管制度不适应的可能性,降低了监管的有效性,监管绩效安全受到威胁。
    (四)金融信息化。通讯技术和网络技术的快速发展,为各国金融机构和各国际金融中心传输信息、实现全球化经营提供了便利,简化了国际间资金的划拔和结算程序,使全球范围内的电子交易、资金调拔和融通得以在极短的时间内完成,巨额资金的交叉流动完全超越了时空的限制,世界各主要金融机构和金融中心正在形成一个24小时不间断的一体化金融市场。金融信息化,一方面对金融业发展起着越来越重要的支撑作用,信息系统成为金融业快速发展的助推器;另一方面,也使得通过控制信息系统控制一国金融乃至摧毁一国经济成为可能,信息系统安全的重要性越来越受到关注。
    (五)金融危机频发化。从1992年的英镑危机、1994年的墨西哥金融危机,到1997-1998年的东亚金融危机、俄罗斯金融危机和巴西金融危机、2000年的土耳其金融危机、2001年开始的阿根廷金融危机,再到当前由美国次贷危机引发的全球金融海啸,可谓危机不断。金融危机一方面让我们有机会审视他国或地区金融危机的成因和危害,另一方面也提醒我们不能盲目采用拿来主义,必须从国情出发,因地制宜。
    四、国家金融审计维护国家金融安全的方略
    要维护国家金融安全,国家金融审计应以“免疫系统”论为指导,发挥优势,制定方略。
    (一)当前国家金融审计的主要优势。
    1.独立性是国家金融审计的先天优势。金融监管机构集金融决策权、管理权、监督权于一身,容易产生监管惰性,因此独立性相对不足。作为审计机关的组成部分,国家金融审计“唯一的功能是受人民的委托,依法、独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题,促进其他各个系统的功能平衡,使国家经济社会健康、安全”,是“专门的监督机构”,因此更具独立性。
    2.综合性是国家金融审计的突出优势。这种优势表现在国家金融审计在监督对象、监督内容、评价目标等的综合性上。与分业监管格局下的金融监管机构相比,国家金融审计的视野更广。
    3.手段先进性是国家金融审计的后天优势。运用计算机进行审计走在其他金融监管部门的前面,这既是国家金融审计适应信息化环境的产物,也是2020欧洲杯竞猜平台高瞻远瞩做出的一项战略决策,更是一个重要的后天优势。
    (二)国家金融审计维护国家金融安全方略。
    笔者认为,在当前的经济金融形势下,以下几个方面或许应当纳入国家金融审计维护国家金融安全的方略。
    1.审计预防和抵御功能发挥应有新突破。国家金融审计通过查错纠弊、打假治乱、揭露违法违规问题,特别是查处大要案、惩治腐败,揭示功能得到充分发挥;通过审计建议规范管理、服务宏观、完善政策法规、健全责任机制也部分起到了建设抵御,但尚显不足;而提早感知风险、发出防范预警、提前抵御等预防功能基本上未能发挥。要回应“免疫系统”论,全面发挥“免疫系统”功能,预防和抵御功能的发挥应有新突破。
    2.审计关系应有新改善。国家审计要全面发挥免疫功能,必须调动一切有利因素,实现审计关系的新改善,主要包括:一是协调与人大、党委、政府之间关系,实现审计范围、内容等的拓展;二是协调与纪检、监察、公检法等子系统之间关系,做好工作上的衔接;三是协调与国家政治制度体系中金融、财政、工商、税务等其他子系统之间关系,促进对国家审计的配合;四是协调与以“一行三会”为主的金融监管部门之间关系,通过选择性审计或审计调查和对金融监管部门监管绩效进行审计,实现国家金融审计不代替金融监管与推动金融监管质量提高的平衡;五是协调国家审计、内部审计和社会审计三者之间的关系,进行审计资源整合,缓解资源浪费与不足的矛盾。除上述五大外部关系外,还应根据项目组织上的“五统一”和以总行(总公司)审计为龙头的方式以及集中分析金融机构电子数据等要求,处理好内部考核问题,保证审计考核机制有新跟进。
    3.审计范围和审计对象应有新扩展。不同时期,国家金融审计的范围和对象存在差异,但总的来看,抓大放小、突出银行审计辅以证券保险审计,突出中央金融单位审计地方辅以金融单位,是主要特点和基本思路,这是与审计力量相适应的。要回应“免疫系统”论,全面发挥免疫功能,就必须抓大带小、抓银行带证券保险、抓中央带地方,实现审计范围和审计对象新扩展。
    4.审计内容和审计重点应有新变化。多年来,金融审计注重全面审计资产负债损益,专项审计或调查较少;注重传统业务,对金融创新和新业务关注相对不足;注重真实合规性审计,绩效审计相对不足;注重抓大要案,对体制、机制和制度上分析研究相对不足;对资金使用真实合规评价较多,对职责履行、宏观调控政策贯彻、政策效应评价比较少;注重金融企事业单位的审计投入,对金融监管部门的审计投入相对不足。要回应“免疫系统”论,全面发挥免疫功能,审计内容和审计重点应有新变化。
    5.审计组织方式应有新思维。这些年来,国家金融审计力量不足是客观事实。但是,在金融业大发展的时代,2020欧洲杯竞猜平台金融审计尽力量越显不足;而地方金融审计却因业务萎缩表现为金融力量相对过剩。这种非均衡性影响国家金融审计整体功能的发挥。要回应“免疫系统”论,全面发挥免疫功能,必须进行国家金融审计资源的整合,审计组织方式应有新思维。
    [参考文献]
    1.《中国政府审计》,董大胜主编,2005年6月第一版。
    2.《以科学发展观为指导 推动审计工作全面发展》,刘家义,《审计研究》(2008年第3期)。
    3.《2020欧洲杯竞猜平台2008至2012年审计工作发展规划》,2020欧洲杯竞猜平台门户网,





    
     
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