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浅谈乡镇党政领导干部经济责任审计发展战略
 
【时间:2009年10月23日】 【来源:邵鸣(江苏省宜兴市审计局)】字号: 【大】 【中】 【小】
    对乡镇党政领导干部进行经济责任审计,已成为县级审计机关的重要职责,各地也积累了不少好的经验,为进一步完善乡镇党政领导干部经济责任审计(简称:乡镇经济责任审计)奠定了基础。同时,我们也要看到各地乡镇经济责任审计存在质量不高、效果欠佳等问题,直接或间接地影响着乡镇经济责任审计的发展。从目前乡镇经济责任所面临的形势与任务而言,笔者认为,目前对乡镇经济责任审计确定一个具体固定模式还为时过早,但对乡镇经济责任审计的发展进行战略性思考是很有必要的。为此,围绕审计要素,对乡镇经济责任审计发展战略作如下八个方面的思考:
    1.审计目标的发展战略。我国正处于一个变革的时代,虽已初步建立了市场经济体制,但离真正的市场经济体制的目标还很远,在计划经济向市场经济转变的长期过程中,政府的职能也随着转变,必然向宏观决策调控、服务型政府发展。与此同时,随着经济管理、财政财务收支活动逐步实现规范化以后,经济领域里工作的主要矛盾必然由操作过程不规范而影响社会经济发展的矛盾,向由于决策管理能力不适应社会经济发展的矛盾转移。我们经济责任审计的战略目标也将是经济责任审计的长远目标,这种目标已从财政收支合规性、经济管理活动的真实性、合法性向经济性、效率性、效果性目标转移,即从财政财务审计目标向绩效审计、决策管理审计目标转移。乡镇经济责任审计也处在这个转移过程之中,既要对党政领导干部经济行为的合规合法性进行监督性审计,又要对其的经济行为决策管理能力所产生的绩效进行评价性审计,给审计工作带来一定的复杂性,难度增大,对审计机关提出了更高的要求。目前,由于乡镇党政领导干部的权力还相对过于集中,通过经济责任审计对其权力予以相应的制约仍然是主要目的之一。
    2.审计对象的发展战略。乡镇经济责任审计的对象是乡镇党委书记和乡镇长及其所在的乡镇政府。乡镇政府是我国的基层政权组织,与县以上政府的工作不同,主要体现在党政之间的职责和权力难以划分。乡镇党政的重要工作一般是书记一手抓,直接分管,乡镇长配合党委书记工作,抓好党委或党委书记决策事项的落实工作。随着与市场经济相适应的政治体制不断地完善,法治力度的增强,政府职能切实转变,党政之间的职责和权力必然趋向清晰,作为履行基层政府职能的党委书记和乡镇长必然作为被审的乡镇政府主要领导对象。虽然经济责任要归集到具体责任人,但所审的经济事项产生于法人──党政领导人所在的乡镇政府,所以,乡镇政府是被审单位。乡镇政府必须担任着对经济事项所负履行与纠正错误的责任。审计机关对乡镇党政领导干部作出评价的同时,必须对违规违法违纪问题作出法定范围相应处理处罚的审计决定,同时对薄弱管理环节提出切实可行的审计整改建议。随着我国政治体制改革的不断断深入,考核任用乡镇党政领导干部机制逐步完善,通过加大透明度,提高民主化程度来解决干部任免、处罚,经济责任审计的对象必然从党政领导干部回归到乡镇政府。
    3.审计内容与范围的发展战略。党政领导干部任期经济责任审计内容是财政收支、财务收支及有关经济活动所负经济责任的履行情况。通过近八年来的乡镇经济责任审计实践,乡镇经济责任审计基本内容已形成共识,但内容的重点与深度有待于探索与发展,主要有七个方面:一是在贯彻执行国家重要经济政策方面,审查乡镇党委、政府是否认真贯彻执行国家财经政策、法规和制度,出台的经济政策与现行国家财经法规、政策导向是否相符,是否有利于符合本地区经济可持继性发展。如:工业企业的投入与结构性调整是否科技含量高、产出大、清洁节能、竞争力强;农业是否走现代农业化,生态化等;建设社会主义新农村方面是否重点关注农村民生问题,如农村的劳动和社会保障、农村文化与教育、农村道路、农村环境、农民负担、拆迁征地与租地补偿等方面的专项资金审计与审计调查已成为当前和今后审计的重要内容。二是在乡镇财政、财务收支和资产负责方面,几年来,乡镇财政从零基预算、收支两条线、集中支付、政府采购、集体资产管理、招投标等一系列的配套改革,虽已基本形成了乡镇财政新型的管理体制,但财政财务收支与资产负债真实性和合法性仍然是当前和以后乡镇经济责任审计必不可少的审计内容。鉴于目前绩效审计的综合能力还不具备,乡镇党政体制还有个理顺的过程,政府职能正处在转型过程之中,我们现阶段进行的经济责任审计仅仅处在真实性和合法性审计向绩效性审计转移的初始阶段,一些绩效审计的内容还大量来之于财政财务审计内容,这样的绩效审计是不完整的。目前,我们可以从重点专项性资金入手开展效益审计。同时,要注重对乡镇负债情况进行审计,并审查偿债准备情况。三是在国有和集体资产改革及保值增值方面,主要审查乡镇国有和集体企事业体制改革操作程序的规范性;回收企事业改制资金的到位、使用及管理情况;企事业国有集体股本、土地出租的获利和管理情况;土地存量及其开发利用情况等。四是在内部控制制度建立健全和执行方面,主要审阅财政、财务收支及有关经济活动方面的内部控制制度是否建立健全,抓住重点经费、重点投资项目,对其决策、资金的收入、拨付与使用、业务操作流程管理中的关键控制点进行符合性测试,对发现的薄弱环节进一步审查。五是在重大经济决策方面,除重大经济政策性决策外,审查重点投资项目决策是否科学合理,资金与业务管理是否规范,绩效是否达到预期效果。六是在经济责任目标完成情况方面,要抓住财政财务收支、工业应税销售收入、税费收入、农村社会保障、基础设施与社会事业投入等能说明情况的实实在在指标进行审计和审计调查,将各指标完成情况与责任目标进行比较,考核其完成情况,同时与以前年度比较说明发展情况。七是在廉洁自律方面,审查贯彻落实党和国家各项廉政规定的情况,个人廉洁自律情况。审计内容的范围一般审近两年的,必要时追溯其他年度。
    4.审计评价的发展战略。审计评价如何体现好客观公正、实事求事的原则,也是经济责任的难点。对乡镇经济责任审计评价应具体体现在:评价的依据要建立在客观事实的基础上,尽可能用事实和数据说话;评价的过程要在搞好调查研究基础上进行综合分析,慎密细致;评价的内容要抓住实质,突出重点,切中要害;评价的方法要一分为二,一方面要突出主要成绩,总结经验,另一方面要揭示问题,剖析原因;评价的范围不要逾越审计的职责,做到不属于审计职责范围的不评价,与审计无关的事项不评价,审计未能涉及的事项不评价,没查清的疑点不评价,注明审计保留意见,以防带来不必要的审计风险;评价的语言要简要朴实,注重写实,以防审计风险。特别对乡镇党政领导干部在重大经济决策和主要经济指标的评价,应对“拓荒栽树型”、“树下乘凉型”和“毁林伐树型”的乡镇领导干部作客观评价,要充分揭示光环下的阴影,不给投机取巧者以可趁之机。在审计评价过程中,我们还应注意,乡镇有大有小,基础有强有弱,区位有优有劣。评价时,我们不能仅用静态的方法以某年度的财政财务数据去衡量某位领导任期内的工作得失,而要综合其历史背景和客观环境,以动态的方法评价乡镇党政领导在任期内所做的主要经济工作。目前,乡镇党政领导干部职责不明确和缺乏科学的考核标准,给审计评价带来了困难,审计部门有责任通过审计促进完善这方面的管理制度。对经济管理行为的合法合规性的审计评价已不能满足社会要求,最终必将经济责任审计推向绩效审计和管理审计评价的“高峰” 这是社会发展的必然趋势。以建设项目为例,绩效审计评价要从四个方面进行:一是项目立项决策过程是否科学有效;二是项目实施程序管理过程是否高效保质有效;三是资金的筹集、拨付及其财政财务管理过程是否节约安全有效;项目的资金投入是否达到预期经济效益与社会效果。绩效审计评价贯串项目的整个绩效审计过程。
    5.审计责任界定的发展战略。审计责任界定是直接针对领导者而言的,稍有不慎,就会带来审计风险和指责。经济责任分为直接责任和主管责任。经济事项可划分为决策、主管和经办等环节。有的是三者为一,即决策、主管、经办由一人负责到底,这种责任明确,属直接责任。一般来说,问题原因出在哪个环节,就明确哪个环节的责任人为直接责任。但现实问题是比较复杂的,如乡镇党委书记和乡镇长之间职责不分的情况就非常普遍。在实践中可以把握以下原则:对未经集体研究的事情,出现决策失误,谁最终决策谁负直接责任。这就要求把问题产生的前因后果搞清楚,实事求是划分责任,而不是谁分管就是谁的责任。对党政领导未经研究决定的事情,在执行进程中出现问题,谁主管谁负责,谁承办谁负责。根据问题发生的原因,划分直接责任或主管责任。对过去遗留的问题,产生问题的责任在前任,但后任采取不负责的态度,致使问题更加严重的,应负主管责任或直接责任。有些问题过于复杂,确实难以划分责任的,可采用写实,叙述决策过程和执行过程中有关责任人员的具体情况。
    6.审计风险规避的发展战略。乡镇经济责任审计不仅针对经济事项,还要针对乡镇领导,且审计时间范围长、内容广,对审计人员的综合素质要求高,产生的风险也高。为防范经济责任审计风险,在实施乡镇经济责任审计过程中,乡镇经济责任审计的相关部门和人员应分别做好以下工作:一是要完善承诺制度,明确法律责任。不仅要求被审计单位负责人、财务负责人及对其提供有关资料的真实性、合法性和完整性在承诺书中作出陈述,对有关统计、业务等重要资料的相关部门负责人也应作出承诺,并要求相关人员的积极配合。二是审前公示。一旦审计组进点后,即在所在乡镇政府注目位置张贴审计公示,另外,通过媒介进行审前公示,让公众向审计组提供情况,同时,也是对审计组的执审行为进行社会监督。三是完善审计立法体系,制定统一的审计标准。针对经济责任审计的特点,建立规范的经济责任审计作业标准,使经济责任审计工作有法可依、有章可循,降低和减少审计风险。四是加强审计质量控制。审计机关应建立健全经济责任审计的全面质量控制制度,强化对乡镇经济责任审计全程控制,以降低其审计风险。特别要认真做好审计项目三级复核工作。四是采取措施促使审计人员保持高度的审计风险意识和不断提高自身“人、技、法”的综合素质。一方面,审计机关要经常组织审计人员研究新情况,发现新问题,积极探索新的审计方法和手段,在保证审计质量的同时提高审计效率与效果。同时,审计机关要适时的加强审计人员的后续教育不断更新知识、更新观念,从根本上提高理论水平和专业知识,以适应日益发展的经济责任审计的需要。另一方面,要恪守审计权限,做到既不越位,也不缺位。审计报告所反映的情况必须有足够的数据和事例作说明,明确经济责任,使审计报告真实可靠,并充分征求被审计单位和党政领导干部的意见,做好审计结果报告审定工作。
    7.审计结果运用的发展战略。经济责任审计结果运用是整个经济责任审计工作的重要环节,也是经济责任审计效果的最终体现。为了进一步推进乡镇经济责任审计工作的深入开展,必须使经济责任审计结果运用工作步入制度化规范化轨道。首先,必须明确经济责任审计结果运用的领导和组织协调工作由县级经济责任审计工作领导小组或联席会议负责,本级纪检、监察、组织、人事、国有资产监督管理等有关部门(单位)组织实施,并应规定坚持实事求是、客观公正、及时准确、注重实效的原则。其次,应对经济责任审计结果运用的职责分工作出具体规定。如:审计决定的执行和整改意见情况的监督;违纪违法问题的移送;干部的考核、奖惩、选拔、任用、处理;国有资产监督管理的考核依据等,都应有相关部门分工负责。三是对经济责任审计结果运用应建立工作制度。审计机关要定期对问题进行归纳、分析,提出针对性的措施和建议,向领导小组和联席会议提交综合报告,建立经济责任审计结果运用的综合分析制度。各有关部门不仅要履行好各自的职责,而且要将结果结果运用的情况及时向领导小组和联席会议反馈,建立经济责任审计结果运用的反馈制度。联席会议成员要对各自职权范围内的查出问题整改情况进行监督,对不进行整改或整改不到位的,应当及时向领导小组和联席会议汇报,建立经济责任审计结果运用的督查制度。领导小组或联席会议要适时对经济责任审计结果运用情况进行检查,对存在的问题提出解决问题的对策和办法,建立经济责任审计结果运用的公开问责制度。
    8.审计资源配置与利用的发展战略。目前,乡镇经济责任审计的工作量占县级审计机关审计工作量的比重越来越大,审计人员严重不足(尤其工程技术审计人员)、计算机网络等仪器设备配置和审计人员计算机技术滞后,以及审计人员对乡镇党政领导经济管理工作的理解程度不够,是影响乡镇经济责任审计发展的瓶颈,配置与利用好审计资源,对于提高乡镇经济责任审计工作效率和确保审计工作质量,推进乡镇经济责任审计发展,具有重要的作用。一是要整合和培育人力资源。组织人事部门要有计划地增加审计机关业务人员,特别是基建、设备等重点工程类方面专业审计人员。同时,审计机关聘用和特约这方面的工程人员。审计机关内部要打破科室界限,优化、经济组合审计组成员,并有计划地安排审计人员专业知识和乡镇管理方面知识的学习与更新。审计机关要与内部审计、社会审计保持人员与审计信息交流,并对他们定期进行经济责任审计等方面的知识培训,遇到党政主要领导干部组织调整、乡镇和街道区划调整等专项性、突击性经济责任审计工作,在得到县级党委、政府的同意下,财政部门安排专项经费,以解决审计机关人员不足的矛盾。二是整合与优化信息资源。审计机关要主动与组织、纪检、监察等部门联系,做好调查研究,安排好任中乡镇经济责任审计项目,除了考虑年代较长、反响较大作为年度安排审计项目外,要作好中长期的工作安排,并应注重选择些具有代表性的乡镇作为乡镇经济责任审计的项目,为县级以上党委、政府提供乡镇经济管理与组织人事等方面决策的依据,也为经济责任审计工作积累经验。同时,经济责任审计要与乡镇财政收支审计、机关事业审计、专项资金审计相结合,特别要重视汲取专项性审计的资料。要将计算机信息网络化摆到审计的重要位置,不仅审计人员要具有较高的计算机应用技术,熟练运用AO等审计技术,计算机网络等硬件仪器设备也应配置到位,而且,要对经济责任审计建立专项网络系统。作为一个审计机关,要建立反映经济责任审计专项资料的计算机网络;作为审计系统,要建立经济责任审计的专项法规、案例、审计方法、信息、论文研究等网络,并从外部索取有关信息资料,从而使经济责任审计资源得到共享。



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