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关于推进我国政府绩效审计的思考
万玉昆(湖北巴东县审计局)
 
【时间:2009年09月23日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    开展政府绩效审计,是当今世界审计的主流,是审计工作的发展方向。积极推进政府绩效审计也是我国经济发展和审计事业发展新形势的客观需要。近几年来,国家2020欧洲杯竞猜平台在全国的审计工作会议上对绩效审计工作都明确提出了任务和要求。特别是科学发展观的提出,更是给绩效审计提出了新的期冀。值此历史时期,如何推进我国政府绩效审计,直面新的审计挑战,笔者从四个方面谈谈自己的看法。
    一、推进政府绩效审计,必须提高审计人员的认识
    要有效推进政府绩效审计,首先必须提高审计人员的认识水平。广大审计工作者不但要知其然更要知其所以然,应真正理解什么是绩效审计,明白为什么要开展绩效审计,以及树立怎样的绩效审计观。
    (一)什么是绩效审计。绩效审计就是对国家各级部门的财政收支或者国有企事业组织的财务收支及其业务活动的经济性、效率性和效果性进行的审计和评价。所谓经济性,是指支出是否合理节约;所谓效率性,是指支出是否高效,投入是否取得最佳产出;所谓效果性,是指既定目标的实现程度,即在多大程度上达到政策目标、经营目标和其它预期结果。
    (二)为什么要开展绩效审计
    其一,开展绩效审计是社会经济发展的迫切需求。目前,我国正处于经济加速发展的黄金机遇期,但同时也是一个社会矛盾的凸显期,更是一个经济发展方式转变,社会经济转轨的关键时期。长期以来,在我国,由于权力过于集中,加之制度上的空白,使得一些领导出于各种目的,或违背规律,盲目蛮干,想干什么就干什么,愿上什么项目就上什么项目;或好大喜功,做表面文章,搞花架子,“形象工程”、“政绩工程”一个接着一个,导致脱离实际,国家大量的资金被白白无效地消耗掉了;或因循守旧,不思进取,甚至滥竽充数;或只看眼前,不思长远,畸轻畸重,忽视协调;还有些人认为,反正是政府的钱,不花白不花,把政府的预算资金当成了一块块的“唐僧肉”;同时由于监管上的缺失或者体制制度的漏洞,违反规定、玩忽职守、漫不经心、肆无忌惮、任意妄为等情况时有发生;国民经济发展中更是长期存在着高速度低效益或重速度轻效益问题,人们对国民经济发展中的低效益不讲效益,熟视无睹或习以为常,等等。开展政府绩效审计能够在解决这些问题和矛盾以及寻找出路方面发挥出极其重要的作用。
    其二,开展绩效审计是突破传统审计局限的有效途径。由于当前政府管理体制还存在着很多漏洞,以会计假设为基础的会计理论和会计原则受到了严峻挑战。如果审计工作仅仅局限于既有的会计政策和财务制度展开,由此得出的真实合法性审计结论也往往是有局限的。以财政资金审计为主线的国家审计,如果只检查政府机构及项目的财务收支和预算执行情况的真实性和合法性,只关注预算安排的资金是否真实、合法地花掉了,而不检查政府机构的工作目标,评价其工作的经济、效率和效果,那么,这样的审计活动就偏离了审计的根本目的,审计的实际价值就会大打折扣。
    其三,开展绩效审计是充分利用政府财力的需要。近几年来,我国政府都要用大量的资金投在扩大内需、保护环境、民生民本及三农问题等建设上,投入资金是否达到了预期效果,是否保证了国民经济及社会可持续发展,这就需要通过开展绩效审计进行综合分析和评价,不断探索最优方案,以期充分利用自然资源,提高资金使用效用。
    其四,开展绩效审计是科学发展观赋予审计的新要求。当前,与时俱进的科学发展观理论,已成为我国经济社会发展的重大指导方针,全面协调可持续发展是科学发展观的基本要求,又好又快发展是科学发展观的本质要求。这就要求新时代的审计工作,必须揭示行政不作为,乱作为等问题;必须揭露查处重大的损失流费、污染环境,威胁国家经济安全等问题;必须揭示重大的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞等问题。以期促进问责机制的健全,促进提高行政效能,促进深化改革,促进领导干部树立科学的发展观,从而推进生态文明、节约性社会的建立,推进机制制度的完善。所有这些,都亟待绩效审计来进行。
    (三)以中国特色社会主义理论体系为指南,牢固树立科学的绩效审计理念。中国特色社会主义理论体系,就是包括邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观等重大战略思想在内的科学理论体系。基于如上理论,在绩效审计实务中,就必须坚持以此为标准,用全面、发展及实践的观点看待政府绩效。努力做到既要看经济指标,又要看社会指标、人文指标和环境指标;既要看城市变化,又要看农村发展;既要看当前发展,又要看发展的可持续性;既要看经济总量增长,又要看人民得到的实惠;既要看经济发展,又要看社会稳定;既要看显绩,又要看潜绩;既要看主观努力,也要看客观条件;既要看硬环境加强,又要看软环境改善;既要看经济社会发展成果,还要看党的建设成就。
    二、推进政府绩效审计,必须加强政府绩效审计宣传,普及公众绩效意识,为绩效审计开疆拓土
    在当今政府绩效审计还未为人们所普遍认知的情况下,绩效审计宣传工作尤为重要。目前,对绩效审计普遍存在着认识偏差和盲点。不少人认为绩效审计是对于物质资料的生产领域而言,而对于非物质生产领域的政府部门和非盈利组织机构不存在绩效审计问题;还有些人认为,绩效审计是西方发达国家的东西,在中国目前没有实施的基础;不少领导干部更是绩效意识淡薄,有相当一部分领导认为,只要不触及法律法规的“高压线”,就算我在决策、管理方面存在问题,也是改革发展中的问题,审计不审计我都无所谓;另外,人民的民主参政意识及社会对政府的监督意识淡薄。等等这些,只有通过到位的宣传,政府和公众才能真正了解绩效审计,才能走出认识的误区,进而才有可能得到广泛的支持和认可。        
    首先,绩效审计只有得到各级党政领导的重视和支持才可能展开,也才可能有一个良好的审计环境。各级审计机关要进一步通过宣传,通过工作汇报,特别是通过卓有成效的探索实践,使党和国家的各级领导干部,对政府绩效审计刮目相看,从而真正重视绩效审计工作。
    其次,媒体应是绩效审计宣传的主阵地。审计人员要善于通过报刊杂志、专业刊物、研讨会、论坛、业务会议及互联网等媒体多渠道宣传绩效审计及绩效审计成果,介绍国内外绩效审计案例、经验、特别是绩审效应。
    再次,被审计单位是审计机关通过绩效审计工作直接开展宣传的重要对象。审计人员在开展绩效审计工作过程中,在了解基本情况、确定审计目标、建立评价标准、取得审计证据、形成审计结论以至提出审计建议等一系列工作的环节上,都需要听取被审计单位管理层、执行层等各方面的意见,整个过程都在沟通、合作与协商。审计人员要善于开展绩效审计工作,要能科学地寓宣传于工作。以上说明,只有引起公众、媒体及社会各界广泛的关注、支持和共鸣,中国政府绩效审计才能真正拥有自己广阔的天空和鲜活的土壤。
    三、推进政府绩效审计,必须加强审计人员学习培训
    在我国审计界,对绩效审计的认知还局限于一个比较小的范围,有相当一部分审计人员只是对这个名词有一些初步印象,至于它的实际内容是什么,具体该如何操作,还知之甚少。要推进政府绩效审计,加强审计人员学习培训更是迫在眉睫。国外绩效审计历经半个世纪的发展现已走向成熟,要学习和借鉴国外的成功经验和做法,兼收并蓄,充分彰显中国审计的后发优势。绩效审计要求审计人员必须具备较高的政策理论水平,绩效审计的政策理论应以中国特色社会主义理论体系为蓝本,通过学习和培训,切实提升审计人员的政治素养。绩效审计对审计人员有更高的业务知识和职业素质要求,要注意进行绩效审计方法、技能和综合素质的培训和提升,力求审计人员具有宏观经济知识和意识,具有较高的专业水平,较宽的知识面、判断力和综合分析能力,具有较高的社会责任感,具有妥善处理人际关系善于沟通协调的能力。通过学习培训,使至少有一部分人能够真正理解并能够操作绩效审计实务,真正明白为什么要开展绩效审计,绩效审计应该审什么、怎么审。
    四、推进政府绩效审计,必须加强绩效审计实践
    要推进政府绩效审计,最重要的是见诸行动。在绩效审计的探索实践中应注意以下几个方面的问题:
    (一)在政府绩效审计探索中应注意三忌。一忌“纸上谈兵”。纸上谈兵或坐而论道,即使学富五车、陈兵百万,都是空谈,都是不能解决实际问题的。唯有埋头苦干、脚踏实地,实践方能出真知。二忌“闭门造车”或“等靠要”。无论是“造”出来的模式,抑或是“要”来的模式,在政府绩效审计实务中都是难起作用的。因为政府绩效审计毕竟不是填充统计报表,其异常丰富的内涵,千差万别的审计对象,丰富多彩的评判标准,经济、效率和效果的多种诉求,从而决定了绩效审计必须依靠全体审计人员的亲力亲为,脚踏实地的探索实践,长期坚持不懈的砥砺积淀。三忌“畏难不前”。在绩效审计实务中,不可避免地会遇到许多难以想象的困难,包括我国目前的基础条件、评价指标、理论指导、审计资源、社会环境、审计模式等等。在审计实务中,要多研究、多学习、多借鉴、多探索、多尝试、多总结,要在现有的条件下,克难奋进,创造性地开展我国政府绩效审计工作。回首中国审计成立之初,中国第一代审计人在一无所有的情况下,一路走来不是也同样缔造了当今中国审计的神话吗?文学家、思想家鲁迅先生说得好,“地上本没有路,走的人多了也就成了路”,这句话特别适用于今天一切敢为天下先的绩效审计人。其实,绩效审计的本质,简单地说也就是宽泛的资金运行效益审计。就笔者看法,仅科学发展观的提出,就给绩效审计提供了无与伦比的强大支持,其饱满丰富的内含,用之于政府绩效审计,无异于取之不尽、用之不竭的法宝。
    (二)详尽调查,充分准备。在绩效审计实践中,研究审计对象是很重要的工作。在审计实施阶段,绩效审计要比以往的财务审计增加成倍的调查分析。只有通过充分的调查研究,才能对绩效审计的具体目标和范围作出恰当的界定,制定出切实可行的实施方案,包括明确的审计目标,建立适当的评价标准,评估可获得的信息资料,还要斟酌是否有足以胜任的审计人员等。如在审计子目标的选择上要考虑两方面的因素,一是项目的重要性和风险性,即可能存在较大问题有较大的可改善空间,二是审计机关力所能及。如果仅凭以往的经验或习惯做法去开展绩效审计工作,一旦执行就会遇到许多情况不明的困惑,导致审计时间和空间的无限延长,出现事倍功半的审计后果。
    (三)重质量,求实效。绩效审计特别追求和讲究的是质量而并非数量,它要解决的是一个个实实在在的问题。如同科学发展观理论中对国民经济倡导又好又快发展的道理一样。没有质量的绩效审计与审计的初衷无异于南辕北辙。美国绩效审计的发展走在世界各国的前列,这不仅体现在绩效审计占全部工作的比重以及相关法律法规、准则制度的完善方面,更重要的是,美国2020欧洲杯竞猜平台通过自己高质量的审计成果,促使政府机构以及其他公营企业绩效管理水平的提高,从而间接为社会创造了巨大的经济社会效益。仅2003年,美国2020欧洲杯竞猜平台通过绩效审计工作,就为国家和政府带来了354亿美元的直接财政收入。另外,美国2020欧洲杯竞猜平台的审计报告和审计建议能够使政府运作和服务效率得以提高,其社会效益更是难以计量。
    (四)量力而行,循序渐进。回首中国传统审计,从实践探索直至走向成熟,几乎耗尽了整整一代审计人的心血。中国政府绩效审计,在中国现有生产力水平下,将在较长时间里处于探索试验阶段,因此,现阶段的绩效审计应充分遵循审计发展的客观规律,循着由小到大,由浅入深,由简单而复杂的路线渐进式推进,尽量减少审计成本和审计风险。有鉴于此,现阶段开展绩效审计,应从微观绩效为切入点,循序渐进。即以资金绩效为基础和最佳突破口,因为以此切入容易上手,便于操作,有利于打开工作局面;也可以选择一项财政资金使用的某个方面或某个环节,进行专项绩效审计;还可以在经济性、效率性和效果性的某一方面有所侧重。当然,绩效审计项目的选择也要注意针对性和代表性,应考虑到项目在社会上可能形成的影响力和影响面,考虑到项目是否是政府和领导重视的中心工作,是否是社会关注的热点难点问题,只有这样,才能真正发挥绩效审计应有的作用。
    (五)加强制度绩效审计研究。在今后较长一段时期内,我国经济体制仍将处在不断完善之中,解决好体制、机制和管理上的矛盾与问题,是当前中国现代化的重要任务。这就决定了我国绩效审计的探索和实践,必须围绕促进中国特色社会主义市场经济体制的健全和完善展开。因此,以解决好宏观体制、机制、管理制度和政策层面为目标的宏观管理型绩效审计,是当前乃至今后相当长一段时期内中国政府绩效审计的重大课题,是中国政府绩效审计的重大任务和努力方向。


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