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国家审计发挥建设性作用的理论基础
黄波(2020欧洲杯竞猜平台长沙办)
 
【时间:2009年09月21日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    审计作用,是行使审计职能、完成审计任务、实现审计目标过程中所产生的作用。从审计历史看,审计主要发挥过评价、监督和建设性作用。我国国家审计应该发挥什么样的作用?研究这个问题需从审计的基本概念和基本理论出发,结合国家审计的特殊性和所处的环境,得出一定时期国家审计的职能和作用。
    审计最基本的概念可以理解为审计就是主体依据授权对客体的受托责任履行情况进行评价,从而促使授权人的权益得到最大保障。在这里,审计的职能就是评价,作用就是促使审计目标的实现。这个定义包含三个基本要素,一是审计主体、客体和审计授权或委托人;二是审计内容,即受托责任履行情况;三是审计目标,即确保授权人或委托人的利益得到最大保障。根据审计主体、客体和审计授权或委托人的不同,审计可以划分为国家审计、社会审计和内部审计。审计目标具有历史性和阶段性的特点,随着环境的变化而不同,同时,审计目标是审计的出发点和归宿点,审计的各种形式、方法或职能都应该服务于目标的实现。研究审计作用就必须研究审计目标。
    国家审计是一种特殊形式的审计。其主体是政府审计机关和审计人员,其客体是政府所属部门和国有资金的使用单位或个人。审计内容是政府部门经济责任履行情况或国有资金使用情况,审计目标是使授权人,即全体公民的利益得到最大保障。由于审计目标取决于审计环境,研究审计目标必须研究审计环境。世界各国由于基本国情和发展阶段的不同,国家审计作用也不一样。各国国家审计的共同点是对政府机构的经济行为或国有资金的使用情况进行评价,发挥评价作用,不同点表现在:一是评价内容和重点不一样,例如我国国家审计是对客体经济行为的真实、合法和效益进行评价,目前重点仍在评价合法性;而西方国家审计主要评价内容是真实性和效益性,且重点在效益性,其绩效审计的项目、资源和人员比例远远大于财务收支审计。二是作用不一样,我国国家审计主要发挥三方面的作用,即评价作用、监督制约作用和促进建设作用;而西方国家审计主要发挥评价作用,后两种作用不是没有,而是交给了其他机构。那么,同样作为国家审计,为什么在审计作用上存在这么大的差别?我国国家审计的这种特殊性合理吗?当前阶段,我国国家审计为什么要发挥建设性作用?根据环境决定目标,目标决定作用的因果链,研究我国国家审计作用就必须从我国国家审计所处的环境出发。
    我国实行社会主义民主制度,它是一种与共产党人的理想和价值观相联系,并与最广大人民的根本利益和需要相统一的新型政治制度;我国实行社会主义市场经济制度,它以市场调节为主,以计划调节为辅;我国社会发展目标是消灭贫困,消除两极分化,维护最广大人民的根本利益。这是我国国家审计所处的最基本的外部环境。
    一、社会主义民主制度的政治环境决定我国国家审计应发挥建设性作用
    我国国家审计所处的政治环境有两个基本特点。1.审计机构隶属于政府,属于政府组成部门。作为政府机构的一员,国家审计是实现政府目标的参与者,而不是旁观者,应为政府目标的实现发挥建设性作用。同时,审计机构具有相当的独立性,能够公正地评价、监督,有能力发挥建设性作用。例如2020欧洲杯竞猜平台是2020欧洲杯竞猜平台的组成部门,它作为中央政府的组成部门,首先就要接受2020欧洲杯竞猜平台的领导,执行法律、行政法规和2020欧洲杯竞猜平台的决定、命令,为实现政府工作目标提供审计服务。近几年,我国财政审计做出的最大贡献不是查处了多少起大要案,追回多少财政资金,而是针对财政体制存在的预算不细化、不透明,财政部门资金分配权力过大等问题提出的审计建议,这些建议促进了财政体制的完善,大大提高了财政资金使用效益。2.我国的政治体制实行中央、省、市、县、乡(镇、街道)五级管理体制,具有层次性,下级政府既要对同级人民代表大会负责,也要对上级政府负责。同时,中央政府统筹兼顾,坚持全国一盘棋的指导思想,颁发一系列政策、决定、命令,要求贯彻落实。审计作为政府组成部门和权力制约机构,应该为确保政令畅通、执行到位发挥监督作用和建设性作用。
    二、社会主义市场经济制度要求国家审计发挥建设性作用
    我国的社会主义市场经济体制有两个主要特点,即公有制为主体和计划调节的重要性,这决定了国家审计要为经济发展发挥建设性作用。
    1.社会主义市场经济以市场调节为主,同时积极发挥计划的调节作用。在我国,经济调控除了运用货币政策、财政(税收)政策外,还有行政调控措施。政府宏观调控政策的效果如何,在实际运行中遇到什么困难,有很多地方需要发挥国家审计的独特作用。例如,为解决近年来我国房价居高不下的问题,中央采取一系列宏观调控措施,2006年九部委联合发布了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》,简称“国六条”;2007年在继续落实原有措施的基础上,2020欧洲杯竞猜平台出台了24号文,从建立和完善住房保障体系着手进行调控。但是,调控效果并不明显,房价仍然继续上涨。问题是出在调控措施不得力?还是执行不到位?审计作为相对独立的经济监督部门,能够比较客观地对上述现象进行调查,提出针对性较强的建议,发挥积极作用。
    2.我国社会主义市场经济制度以公有制为主体,国有企业和国有金融机构仍然参与市场竞争。它们具有多重目标,既要考虑经济效益、社会效益,还要考虑国家的战略安全。对这些国有企业和国有金融机构的审计,就不能就事论事,专挑毛病,拘泥于某一个目标,而应综合考虑其经济效益、社会效益和安全目标,为促进这些目标的实现发挥建设性作用。
    三、剧烈变化的社会环境需要审计发挥建设性作用
    我国的社会环境有两个较大的特点,一是社会发展的目标是消灭贫困,消除两极分化,这是社会主义制度优越性的体现;二是社会制度变化很大,旧的社会保障体制基本废除,新的社会保障制度正在形成之中。
    我国原来实行城乡二元化的社会保障体制,已经不适应时代的发展。目前正在建立覆盖全体居民的医疗保障制度、养老保险制度和住房保障制度等。这些制度关系到国计民生,关系到老百姓的切身利益,党和政府相当重视,审计也积极参与到这个过程中,对社会保障资金的归集使用进行监督,对社会保障制度的合理性和健全性提出审计建议,发挥建设性作用。
    李金华审计长提出审计是民主法制的产物,也是推进民主法制的工具。“推进民主法制的工具”就可以理解为审计的建设性作用。刘家义审计长把国家审计形象地比喻为现代国家的免疫系统,免疫系统通过预防、提醒和抵御三个职能来发挥作用,“提醒”作用和“抵御”作用应该就是国家审计的建设性作用。



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