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关于目前如何加强经济责任审计在行政问责制建设中的作用的几点思考
(湖北省阳新县审计局副局长 肖胜国)
 
【时间:2009年05月31日】 字号: 【大】 【中】 【小】


       最近,中共中央政治局会议审议通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,会议认为“坚持严格要求、实事求是、权责一致、惩教结合的原则,实行党政领导干部问责,有利于加强领导干部管理和监督,增强党政领导干部责任意识和大局意识,促进深入贯彻落实科学发展观,提高党的执政能力和执政水平。”党的十七大报告明确指出“要完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”温家宝总理在2020欧洲杯竞猜平台第二次廉政工作会议上指出,要继续推进行政问责的制度化、规范化,进一步明确问责范围、问责程序,加大问责力度,增强行政问责的针对性、操作性和时效性,坚决纠正行政不作为和乱作为。刘家义审计长指出“国家审计按照法律的授权和适应经济环境变化的演进,最终必然要关注政府的责任。”行政问责制其本质是对责任履行情况的监督和对不履行或不恰当履行责任的行为进行责任追究。经济责任审计是问责的一种重要形式。目前研究如何加强经济责任审计在行政问责制建设中的重要作用,对于丰富和完善问责制度有着重要的现实意义。

      一、要充分明确经济责任审计在创新规范科学的行政问责机制中的地位和作用

      行政问责机制作为一种体制和制度安排,主要解决的是问责的动因、问责主体、问责客体、问责标准、问责程序与方法等问题,而经济责任审计作为行政问责的一个重要组成部分,在针对这些问题创新规范科学的行政问责机制中,具有不可替代的作用和特殊地位。

      1、关于认清问责动因。实行问责是贯彻权责对等原则的根本要求,也是建立和完善民主制度的客观要求,是建立责任政府的必由之路。而经济责任审计一经产生就显示了其他监督无法替代的作用,无论是在保护国家经济和财产的安全、完整方面,还是在健全领导干部的监督管理,促进从源头上预防和治理腐败、加强廉政建设方面都取得了显著的成效,发挥了重要的作用。作为问责制度的重要组成部分,经济责任审计制度的发展和完善对问责制度的全面建立有着重要的示范意义。

       2、关于强化问责主体。我国目前启动的问责主要是党政问责,即同体问责。而逐步建立和完善外部系统的问责体系,即开展由人大、政协、媒体、公众为主导的异体问责显得越来越重要。在我国,《宪法》确定了审计在国家行政体制中的地位。审计问责必然是行政问责体系的重要组成部分,从现行实践上看,审计问责是行政问责的前提,长期以来审计机关以财政财务收支的真实性、合法性、效益性为基础、以“查错纠弊”为重点审计目标,充分反映了审计在当前行政问责体制中的“侦察兵”、“守门人”角色。同时。审计尤其是经济责任审计结果为不同问责主体全面开展问责提供了重要依据。问责结果互通互用机制是连接问责体系中不同问责形式的纽带,也是问责结果最大程度发挥作用的重要保障。经济责任审计结果的应用机制,如审计结果报告机制、问题线索移送机制等,为干部管理部门评议和使用干部,为司法、纪检部门审查和惩治干部,为人大、政协了解和监督干部提供了重要参考。

       3、关于明晰问责事由。行政问责“问什么”包括内容非常广泛,比如针对经济社会发展、安全生产、社会稳定、党风廉政建设等工作存在的对上级决策部署贯彻不力、重大事项不予论证听政、群众反映强烈、作风简单粗暴、行政风气不正、集体违纪违规等行为,明确责任认定标准和应承担的政治责任、岗位责任、道义责任或法律责任等。而国家审计有着众多的审计对象和多方面的职能,其资源相对于大量的被审计对象,永远是稀缺的。审计监督关注政府及其部门在公共财政支配和使用中的责任,关注社会资源有效支配的责任,关注政府工作效能、政府投资效益的责任,关注领导干部职责履行情况的责任,为行政问责标准的认定及应承担的责任提供了可靠的依据。

        4、关于明确问责的对象、方法和程序。行政问责对象就是各级公职人员的责任,包括法律和道义责任,更主要的是:“在其位,谋其政”所应承担的政治和行政责任。而当前开展的经济责任审计,从问责的客体看,是对公职人员中掌握核心权力的特殊群体,即各级主要领导干部开展的问责;从问责对象和结果看,经济责任审计所关注的经济责任是领导干部政治责任和行政责任的重要组成部分,经济责任审计对责任人履行经济责任情况的评价结果,是问责结果的重要组成部分。包括审计问责在内的行政问责制核心问题,关键在于实现问责方法和程序的规范化和制度化,目前具体包括一是要界定责任,这是实施问责的前提条件;二是要设定评价标准;三是要制定责任追究办法;四是要设定问责启动程序;五是要完善与问责相关的制度和办法。

       二、要努力构建与行政问责制相适应的经济责任审计模式

       近年来,随着经济责任审计的不断发展,逐步形成了包括任前审计、任中审计、离任审计在内的多种审计形式,共同构成了对领导干部权力运行全过程的监督,发现和严肃查处了一大批违纪违规甚至违法犯罪的行为,对各级领导干部产生了威慑力,促进各级领导干部认真对待责任、自觉接受监督,为问责的发展和完善奠定了良好的思想基础。但当前开展的领导干部经济责任审计与行政问责制的要求尚有一定的距离,主要表现在:一是审计任务重与审计力量不足的矛盾还比较突出,任中审计面比较小,在计划安排上还不能完全适应行政问责制建设的要求;二是目前经济责任审计的具体内容、方法还不能完全适应,领导干部的权力运行过程及效果未作为监督的重点,审计过程中重合规合法审计,轻效果效率性审计;重资金管理审计,轻经济决策审计;审计报告内容针对性不强、审计责任界定模糊、审计评价笼统难以满足行政问责的需要;三是经济责任审计结果转化不够,责任追究难落实;四是审计队伍的能力和作风建设不能完全适应行政问责制建设的要求。要实现责任追究的目标,为行政问责奠定坚实的基础,充分发挥经济责任审计的作用,我们在审计实践中必须紧紧围绕行政问责的要求,从以下几个方面着手建立与行政问责相适应的经济责任审计模式。

     1、确立领导干部经济责任审计重点,力求与行政问责事项基本一致。应以与领导干部权力运行轨迹为导向,以全部政府性资金为主线,着重评审领导干部发展经济责任,行政管理责任,贯彻政策法规责任,统筹社会事业责任和廉政建设责任等。就目前审计重点来说,要围绕领导干部履责情况,关注科学发展观落实情况,民生资金落实情况、决策的科学性等情况。不仅关注资金流向的痕迹,更要关注政府权力运行的轨迹。具体来说,应以财政财务收支为基础,检查被审计领导干部所在单位各项收支的合规性,合法性;以经济决策执行情况为重点,检查被审计领导干部决策,管理能力;以内控制度为重点,检查被审计领导干部所在单位内部管理有无重大漏洞,领导干部有无违反内控制度,造成损失浪费的问题;以重大违法违纪问题为重点,检查领导干部遵守财经法规和廉政自律情况;以政府负债为重点,检查领导干部有无搞“政绩工程”,“形象工程”,形成超过偿还能力债务的问题等。

      2、完善法规制度体系。法规制度体系是经济责任审计的工作规范,更是防范审计风险,为审计工作撑腰的坚强柱石。一是尽早推出《经济责任审计条列》。进一步规范经济责任审计的对象,范围、内容,程序及违反法规应承担的责任等内容;二是建立以任中审计为主的经济责任审计制度,细化“先审后任”,“先审后离”的方法;三是完善经济责任审计工作的操作规程;四是规范各种经济责任审计公文体系。

       3、拓宽经济责任审计成果运用渠道,推进行政问责制建设。一是审计结果通报形式应多样化。除采用结果报告文书外,还可采用专题报告,信息专报等形式,审计结果报告既要抄告被审计领导干部,同时应抄送人大、政府、组织部、纪委、监察等有关单位,为他们提高可靠的问责依据。二是推行审计结果公告制度,满足社会公众的知情权,让政府和领导干部的行政行为处于公众监督视线内,达到强化审计监督和行政问责的目的;三是做好后续跟踪督查工作,督促被审计单位及时整改所存在的问题,规范其行政行为,提高行政管理能力,并通过设立通告平台,及时向公众反馈组织、纪检、监察等部门对被审计领导干部的问责结果,真正发挥审计与问责的作用。

       4、科学设定经济责任审计评价体系。针对目前经济责任审计评价标准不一,制定统一规范的评价标准又比较难的情况,在设计经济责任审计评价指标体系时,可依据权责对等、分类设置、协商一致、纵向与横向相结、定性与定量相结合、审计手段又能够实现等原则,考虑将评价指标分为共性指标、个性指标和前瞻性指标。一是设立共性指标。根据经济责任审计客体中的共同属性,分为经济决策权评价指标、经济管理权评价指标,资金使用权评价指标和廉政评价指标。二是设立个性指标,根据被审计对象的差异,分为地方党政干部类指标、部门领导干部类指标,国有企业法人代表类指标,高等院校领导类指标等。三是前瞻性指标。根据不同时期的时代性要求,可以增设评价指标。

       5、整合资源,形成审计合力。当前,经济责任审计工作项目多、任务重与审计人员少的矛盾非常突出,尤其是换届年度,任务过于集中,审计力量不足与审计业务繁重的矛盾更加明显。因此,针对经济责任审计资源不足的情况,可以考虑进一步探索国家审计与内部审计和社会审计相结合的工作模式,注重发挥内部审计、社会审计的作用,委托社会审计,利用内部审计成果,形成审计合力,以保证经济责任审计顺利进行,提高审计效率。

       6、加强经济责任审计队伍建设。以经济责任审计为重点的国家审计问责制度,是行政问责制的重要组成部分,它涵盖了审计机关的直接问责与其他机构借助审计结果所进行的间接问责,随着行政问责制建设的不断完善和发展,使得经济责任审计专业性更强,难度更大,对审计人员的素质要求更高。审计人员不仅需要会计,财务审计方面的知识,更应在政治、经济、社会、信息技术、法律、工程、科学调查及评价方法等方面有良好的技能和教育,要深刻理解各项政策、形势,具备深厚的专业判断功底。由此,应加快人才培养,不断更新审计人员知识,优化其专业结构、提高整体素质。同时,可考虑以审计部门为主,建立审计专家库,整合各方面人才,发挥专家的优势,为经济责任审计提供智力和技术支持。

       三、要把审计监督和社会舆论监督有机结合起来,发挥舆论监督和社会监督在行政问责中的作用

       阳光是最好的防腐剂。行政问责制的最大特点就是行政公开。审计机关实行审计结果公告有利于提高政府行为的透明度,有利于保证公众的知情权,让社会公众及时了解审计结果,更好地发挥舆论监督、群众监督和社会监督的作用,有利于政府部门的公开化,减少权力部门搞暗箱操作,从源头上预防和治理腐败和官僚主义。目前,尤其是基层经济责任审计监督和社会舆论监督结合不够,使经济责任审计在行政问责中的作用大打折扣。当然,审计机关和审计人员要有高度的大局意识。由于审计机关和审计工作的特点,特别是经济责任审计是针对被审计单位的主要领导干部,接触的大多是被审计单位的问题,要按照实行审计结果公告的要求,有序地公告,重大事项经过同级政府或党委批准,对一些很敏感的问题,不能只图一时痛快进行公布。不适当的公开宣传,就可能会给大局带来损害。但不能因此原因而让长期存在公布审计结果信息自由裁量权过大的问题,甚至干脆都不公开,忽略社会舆论监督的作用。一是要推行审计结果公告制度,促进透明政府的建立,使公民能够及时发现政府及公务人员的失职行为。要规范审计结果公告的内容与形式,通过多种形式及时公开审计结果信息,保障公民的知情权。二是加强媒体的舆论监督。在当今时代,单个的公民或者组织处于信息上的劣势,不可能占据信息资源,舆论监督实际关系着信息公开的来源问题,在政府掌握信息的前提下,新闻渠道如果不够畅通的话,公民的信息知情权就得不到保障,也就谈不上问责制,因此强调媒体的舆论监督是建立完善行政问责制的重要条件。

        四、紧扣“确责、履责、问责”,加强领导干部行政伦理建设,树立正确的行政价值观

    “确责、履责、问责”是行政问责制的三个重要关节点,也是一个相辅相成密不可分的有机整体。因此,首先要通过深化政府机构改革,进一步明确岗位职责,特别是建立健全干部责任体系;其次要建立健全目标管理责任制,不断完善科学有效的政绩导向考核和激励机制,促进领导干部自觉加强和全面提高履责意识与执政水平;最后要进一步完善行政问责制度,目前要按照公务员法和其他有关财经等方面的法律法规要求,对行政“不作为”“乱作为”探索建立引咎辞职、责令辞职、离岗培训,专业指导等责任追究办法,特别是对那些无视财经纪律、违法犯罪的干部,造成不良的影响后果的,要严格追究责任。

       实践证明,经济责任审计是重塑责任心,实现问责“常态化”的重要方法,虽说它在加强对公权力运行过程的监督,促进各级公职人员逐步规范自身行为方面具有不可替代的作用,但目前,需要特别强调的是要加强领导干部行政伦理建设,树立正确的价值观。没有道德的公共管理是不可能持久的。伦理和道德能够改变人的内在取向,改变人的心态乃至心灵,要通过行政伦理建设,促使公务人员牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观,在工作和生活中做到自重、自省、自警、自励,提高自控能力,过好名利关、金钱关、美色关,将外在的强制转化为内在的自觉,促进良好的职业道德习惯形成,进一步树立公正、公平的行为理念。当前要通过学习实践科学发展观,紧紧围绕党员干部受教育、科学发展上水平、人民群众得实惠,着力转变各级领导班子和党员领导干部不适应不符合科学发展要求的思念观念,着力解决影响和制约科学发展的突出问题以及党员干部党性党风党纪方面群众反映的突出问题,着力构建有利于科学发展的体制机制,提高领导科学发展、促进社会和谐的能力。








 

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