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刍议国家审计参与国家治理的方式
陈培培 朱正平 陈建伟 (2020欧洲杯竞猜平台南京办)
 
【时间:2011年12月06日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    一、国家治理的基本概念

    国家治理是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的秩序。阶级性和社会性是国家治理的根本属性,在阶级社会,主要体现为阶级性。在社会主义社会中,国家治理既强调其阶级性也突出其社会性,社会性主要通过政治、经济、文化以及社会职能的发挥来实现治理。刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话中提到“国家治理就是通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展。”

    十一届三中全会以后,我国进入以经济建设为中心的发展型国家治理时期,国家与市场在治理过程中共同发挥重要作用,经济迅速发展成为这一时期的主要特点。进入新世纪,社会主义和谐社会的提出,国家进入社会起重大作用的新时代,初步形成强国家—强社会的国家治理模式。改革开放以来,我国在社会主义现代化过程中,国家治理实现重大转型:

    第一,国家治理历经从注重效率优先的发展型国家到公正价值诉求的和谐型国家治理模式演变;第二,国家治理是从全能国家一元治理逐渐演进到市场、国家与社会多元并治;第三,国家治理是从被动应付到积极应对,再到通过国家治理自身推动现代化和全球化的过程;第四,国家治理实际上是满足不同国家治理主体利益需求的过程,它不仅是一种政治理论,更是一种社会运动。国家治理是治理主体之间不断调整、协调互动和综合平衡的过程。

    二、国家审计的内涵

    人民通过法律,把权力、责任赋予和委托给人民意志的代表——国家,国家再用法律形式把这些权力和责任分解给代表国家在某个方面行使权力、履行责任的公共权力机关。其中,对公共资源、公共财政、公有资产等的配置、管理、使用的权力和责任,赋予和委托给了某些公共权力机构及其权力人。对于这些权力行使得如何、责任履行得如何,国家又通过法律授权由专门的机关对其进行监督,这个专门机关进行的监督就是国家审计。

    三、国家审计参与国家治理的理论基础

    (一)国家治理与政府责任。

    国家治理通过政府履职履责来实现,构建政府时人们的关注点集中在权力配置上;政府运行时人们的关注点主要集中在责任履行上。将政府的责任定位在“为了社会幸福”是一种最古朴的理解。当然,对政府责任的理解最有代表性的当属亚当?斯密。因为,在亚当?斯密看来,国家只是起一个“守夜人”的作用(卢现祥,2003)。政府应当对市场采取不干预的政治与经济策略,在“看不见的手”发挥作用的纯自然状态下,只要不存在市场失灵,政府就没有必要进行干预。在这种观念下,政府的责任是极为有限的。然而,值得特别注意的是,在现代民主国家,任何行政机构均应对代表人民的立法机构承担一定的责任;这种责任可以分为政治责任、行政责任、法律责任和经济责任四部分(文硕,1996)。可以看出,政府责任随着社会文明与民主化进程正在不断地扩充。政府的政治责任是通过政府对内对外所承担的社会角色来体现;这种政治责任是指为维护法定客体利益应当实施的作为。政府的政治责任可以反映为建立有效的国家机器并恰当地使用,具体表现为,设置暴力与宣传机构,巩固现行的制度安排,维持社会秩序,保卫国家安全等。政府在政治责任中更多地强调强制力,它所提供的公共物品主要集中在治安服务上。政府的行政责任是通过政府的执法行为来体现;这种行政责任是指在依法行政过程中政务决策的适度“作为”。政府的行政责任可以描述为正确行政(“作为”或“不作为”符合法律)、适度决策(“作为”的程度符合常规)、公开信息(“作为”状况的信息应当透明)。政府是公共物品的提供者,它的基本职能是服务,而管制则是在矫正市场失灵时采用的补充手段。一旦存在管制,寻租机会将产生。在学术研究中,大多数寻租文献把政府看作是创造和分配租金的主要工具(方福前,2000)。在政府责任的履行中,行政责任最受关注。拥有一般行政职权的公务人员,都有机会滥用权力设租寻租;解决政府腐败问题,首先应解决好行政责任的设计与考核问题。政府的法律责任是通过法律界定的,它表现了法律给予政府执政所划定的权力边界。这种法律责任是指依据法律对政府“应当作为”与“不应作为”的要求。对政府这一庞大机器的控制必须借助法律来实现;洛克对此的解释是:“政府所有的一切权力,既然只是为社会谋幸福,因而不应该是专断的和凭一时高兴的,而是应该根据既定的和公布的法律来行使;这样一方面使人民可以知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障,另一方面也使统治者被限制在他们的适当范围之内,不致为他们所拥有的权力所诱惑,利用他们本来不熟悉的或不愿承认的手段来行使权力,以达到上述目的。”在政府法律责任层面上,体现了“以法制权”的政治思想;几乎政府的全部行政行为,只要属于执法属性上的,无不例外。政府的经济责任是通过财政责任来体现的,外延可以扩展到除公共资金使用的管理责任之外的经济政策、社会福利、就业状况与经济增长等领域。这种经济责任是指政府在法定的社会经济发展目标下的应有的作为。由于政府作为一个权力中心拥有众多资源分配权,而经济资源又是特别重要的资源,因而,评价政府的经济责任往往成为社会各方面都极为关注的事项。

    (二)政府的职责与国家审计的共同理论基础是公共受托责任。  

    1、受托责任是一种普遍存在委托受托关系,是“因受命或受托经营财政或财务收支,对命令或托付人所负的一种以最大善意充分体现其意志的责任”。受托责任的核心是强调委托人的利益最大化,受托人在接受委托人授予的财产经营管理权后,应以最大善意、最经济有效的方法,严格地按照委托人的意志完成托付的任务。同时,在理解受托责任概念时应注意它是一个动态发展的概念。王光远教授指出,受托责任不是一个简单的静态概念,而是一个社会关系,是一个含有丰富内容的动态概念。随着社会环境的变迁,委托人与受托人的多样化以及委托受托关系的复杂化会使受托责任的目标要求发生变化。杨时展先生提出社会越进步,民智越开发,民主越发扬,对受托人的要求就越严格,托付的内容也越丰富。如果将受托责任的概念引入政府和公共部门,就产生了公共受托责任。美国政府责任总署(General Accountability Office, GAO)认为公共受托责任是指受托管理公共资源的机构报告管理这些资源及其有关的规划、控制、财务的责任。最高审计机关亚洲组织(Asian Organization of Supreme Audit Institutions, ASOSAI)在1985年日本东京举行的第三届大会上以“最高审计机关在促进公共受托责任中的作用”为主题,发表了《东京宣言》。宣言中明确地对公共受托责任加以界定,即受托管理公共资源的机构或个人有义务向社会公众汇报对这些资源的管理情况,并承担社会公众赋予其的财政、管理和计划的责任。由此可见,公共受托责任是因委托人即社会公众赋予的公共权力而产生,受托管理公共资源的机构的责任是履行财政、管理、规划和披露责任,该受托机构的最终目标是实现社会公众利益的最大化。

    2、政府职能的本质———履行公共受托责任。基于社会契约理论,国家是社会公众达成契约的结果,社会公众对公共产品和服务的需求决定了国家的存在,国家的存在通过国家职能的执行得以体现。政府本质上就是一个国家或社会的代理机构,代理人民执行国家职能,受托管理公共资源,承担社会公众赋予的公共受托责任。政府作为公共产品和服务的唯一供给者,如果政府职能定位不准确,就会给社会的持续健康发展造成损失。政府职能是指政府在一定时期内根据国家和社会发展的实际需要,对公共事务进行管理所发挥的职责和功能。不难发现,这一概念的界定是以公共受托责任为理论基础的。我们应从两个方面来理解政府职能。一是政府职能的本质。社会公众赋予政府公共权力,政府在以受托人的身份行使政府职能时,应基于社会公众利益的需要来提供公共产品和服务,管理公共事务。政府职能的本质是以社会公众利益最大化为目标来履行公共受托责任。二是政府职能的转型。随着社会环境的变化,公共受托责任的目标和内容会逐步发展和完善,政府职能转型就成为历史的必然。作为委托人的社会公众会因为社会经济、政治和文化环境的变化,要求政府转变职能,以更好地履行公共受托责任。

    3、国家审计的本质———解除公共受托责任。审计因受托责任的产生而产生,又因受托责任的发展而发展。David以受托责任观解释了审计的本质,他认为受托责任关系是审计存在的重要条件,审计是一种确保受托责任履行的社会控制机制。杨时展先生更加明确地指出国家审计的本质就是解除政府的公共受托责任。他认为国家审计受人民的委托,验证受托责任人是否履行了人民赋予的责任。经过验证,审计机关认为责任人在各方面都符合委托人的意志,就解除其受托责任;审计机关认为责任人在哪一方面或哪一问题上不符合委托人的意志,就按照其违反委托人意志的情况和程度确定其应负的责任,同时国家审计机关还要对责任人提出意见,帮助其更好地完成受托责任。无论是政府部门还是公营企事业单位,只要存在受社会公众委托经营和管理公共资源,就必须承担公共受托责任,同时也应该由国家审计机关对其公共受托责任的履行情况提供鉴证信息,从而解除其公共受托责任。从公共受托责任的动态发展观来看,它要求政府职能转型,从而顺应公共受托责任目标的变化。然而政府职能转型能否成功,将会极大地影响公共受托责任的履行,这就为国家审计的功能发挥提供了新的空间。国家审计除了为公共受托责任的履行情况提供鉴证信息外,还应立足社会公众利益最大。

    四、国家审计参与国家治理的方式

    国家审计通过履行法定审计职责来发挥监督功能、评价功能和前瞻功能功能,进而实现参与国家治理的目标。
    1、国家审计通过监督功能参与国家治理
    社会公众与政府之间的受托责任关系,意味着政府承担了社会公众赋予的公共受托责任。社会公众是社会公共资源的提供者,他们有权力监督政府提供公共产品和服务的行为。但是由于契约的不完备性,政府与公众之间存在着严重的信息不对称,政府是公共信息的创造者和拥有者,而社会公众则处于信息弱势。这种情况带来的直接后果是政府信息不透明,法治缺失,贪污腐败现象频发。这就需要国家审计机构能代表社会公众的利益对政府行为实施监督。审计的基本功能就是监督功能。阎金鄂认为,审计是一项具有独立性的经济监督活动,其内在的职能是经济监督。国家审计的独立性决定了其可以代表社会公众的利益监督政府行为,从而解除政府的公共受托责任。国家审计以监督功能为基础,检查财政财务收支的真实性和合规性,实施对领导干部的任期经济责任审计,打击腐败和违法犯罪行为,保护国有资产的安全和完整,从而可以提高政府行为和财政收支的透明度,改善国家的法治水平。

    2、国家审计通过评价功能参与国家治理
    Littleton指出,审计师不仅要揭发错误,更重要的是提出批评的评价。汤云为等也认为,把监督看作审计的唯一功能的观点是站不住脚的,审计还具有独立评价的功能。国家审计的评价功能主要是通过绩效审计和专项审计调查,对公共政策和公共项目的选择、执行以及结果进行评价。政府的本质是制定公共政策和程序,向社会公众提供公共产品和服务,其得以存续的重要原因之一就是公共产品和服务由政府和公共部门来提供要比私人部门具有更高的效率,或者更低的成本,政府同样存在资源配置与运用的效率问题。为了维护社会公众的利益,国家审计通过评价政府各部门的公共政策和程序的选择、执行情况和结果,给决策者提供借鉴和帮助,改善被审计单位绩效,增强政府的决策和管理水平。

    3、国家审计通过前瞻性功能参与国家治理
    《审计哲学》一书中提到,透过审计历史发展的研究,我们可以看到审计为满足环境变化的需要而扩大了范围和内容,同时有迹象表明,审计现在和将来还准备随时适应时代的变化。在当前的世界经济政治环境下,各种公共危机出现的频率逐渐增加,如自然环境危机(环境的突变、自然灾害),经济危机(如美国次贷危机的爆发),安全危机(疾病暴发、公民暴力事件)等。虽然这些都是突发性事件,但其背后都是由于某些未引起人们重视的深层次原因而引发的。此类“蝴蝶效应”事件尤其应引起政府的重视与关注,需要他们具有长远眼光,看清大局,了解自己行动将带来的相应影响。国家审计的前瞻性功能对于及时反应公共危机的苗头,分析体制、机制等深层次原因有着重要作用。美国前审计长Walker认为国家审计应具备为政府官员提供处理关键性的、正在出现的问题的前瞻能力,同时他还指出,这种提供信息和超前思想的能力应该成为传统审计职责的补充,使其更加完善。前瞻功能要求国家审计围绕经济社会发展目标和国家宏观调控政策的导向,通过专项审计调查关注关系国家经济安全和民生的重大问题,立足当前着眼未来,为政策制定人提供未来的工作重点。(陈培培 朱正平   陈建伟)


    参考文献:
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